理性反思中国社会制度创新的光荣与梦想、凯歌与徘徊，可以让未来中国的制度创新更加坚韧地前行。
制度不能解决制度以外的问题，制度不能解决非制度性的问题。走出制度神话，才是制度真正发挥作用的开始。
我们不要回避问责过程中的矫枉过正、量责过重、牵涉过多的问题，这些都是保证问责制真正发挥作用不可避免的成本，我们的组织部门和党政干部要以高度的政治自觉来接受这些成本。
只有当制度体现为文化、文化凝结为制度的时候，制度与文化才真正有机地结合到了一起。
20世纪70年代末，邓小平的一句名言：“还是制度靠得住”，着实让制度、特别是微观层面意义上的制度的地位在当代中国达到了前所未有的高度。
所以，不仅中国30多年来的改革与发展是制度变革与创新的历程，未来中国构建和谐社会，走向现代化，更是一个制度创新的过程，而且是经济体制要求深化突破，政治体制要求稳步推进，整个社会各个层面、各个领域全面制度创新的过程。
但是，30多年的制度创新有成功的喜悦，更有尴尬的异化；有可观的胜利，更有普遍的无奈。
理性反思中国社会制度创新的光荣与梦想、凯歌与徘徊，可以让未来中国的制度创新更加坚韧地前行。
一、确立制度权威，走出制度神话
改革发展的实践表明，制度创新不能只注重对微观层面具体体制的修正、变革，停留于对具体问题的对策研究，局限在经济生活的领域，而要从更宏观的问题上、更宽广的视野中、更深刻的领域里，对社会政治文化各个层面的制度进行本质性的创新。
（一）制度创新的理论支持
如果说在中国改革发展初期“摸着石头过河”是不可避免的话，随着改革发展实践的深入，我们已不能再停留于此。特别是制度创新如果盲目进行，不仅不可能实现预期目标，而且成本巨大、代价沉重，甚至会引发社会问题。因为制度创新本质上是利益的调整，必然会导致社会结构的变迁与社会形态的重塑，导致政治环境的变化。因而制度创新，必须对一些重大的原则性问题做出回答，如什么样的制度创新才能既增强社会活力，又保持社会稳定；怎么样进行制度创新才能促进社会持续发展，真正实现社会目标；何种方向的制度创新才是进步的，哪种模式的制度创新才是可能的等等。这就需要我们对于制度创新进行理论层面的研究，为其提供理论支持。
我们在进行制度创新理论研究时，要重点关注以下几方面内容：
——制度创新中坚持与发展的关系问题。社会主义制度是我们一切制度的基础，“老祖宗不能丢，又要说新话”。在坚持基本制度、基本原则与开拓进取、勇于探索中把握好“度”，把社会主义制度的基本制度与具体体制区分开来，通过对具体体制的大胆创新，把我们基本制度的优越性充分发挥出来。
——制度创新中“拿来”与“改造”的关系问题。市场经济是我们改革的趋向，但我们在借鉴现代西方先进体制与机制进行制度创新中，必须把市场经济制度的基本精神与西方社会现有模式区分开来，要做好“中国化”的工作，勇于拿来，善于改造。
——制度创新中可能性与现实性的关系问题。制度创新的背景与环境是当代中国，不能脱离开现实的国情，为了在“实际中做得到”，必须对“理论上行得通”的制度创新进行必要的修正，做好制度创新的“理想状态”与“现实不得不如此”的协调，处理好制度创新中效率与公平、发展与稳定的关系问题。
——制度创新的价值选择与目标定位问题。制度创新只是手段，它自身并不能成为目的，我们不能为制度创新而制度创新。制度创新的直接结果就是社会政治经济利益结构的调整与再调整，因而其价值选择是制度创新中极为重要的核心问题，其目标定位必须与中国特色社会主义的发展目标相一致。当代中国的制度创新一定要着眼于中国社会的全面发展，并为当代中国社会的全面发展服务。这全面发展既包括社会政治经济文化的发展，也包括人的发展。所以，我们进行制度创新时，就一定要把握两个方面的标准：一个是社会发展的标准，社会发展的标准就是生产力的标准，以是否有利于发展生产力为标准；一个是人的发展的标准，这就是以人为本。这两个标准要统一于制度创新的实践之中。在注重制度创新的科学性和实践性的同时，更加强调制度创新的道德评判与意义追问，使得在制度创新理论支持中多一点人文关怀。
——制度创新的主体培育问题。在未来中国改革中，制度创新的主体应逐渐由政府主导转变为政府与社会民众共同参与，直至以民众为主。这是真正走向政治民主、实现依法治国的基础。
（二）尊重制度并且培育制度意识
在现实的社会中有一个很不正常的现象，就是制度意识极其淡漠。这种制度意识淡漠主要表现在，社会上的各种主体对制度权威缺乏应有的尊重，把制度作为一种为自己所有、为自己所用、为自己所改变的工具。合乎自己利益的制度就遵守，不合乎自己利益的制度就不遵守；当破坏制度能获取利益时，就毫不犹豫地去破坏制度。这样一种制度观念对于社会发展有很大害处的。中国在走向社会现代化和人的现代化的过程中，一定要尊重制度的内在规律与质的规定性，自觉维护制度的权威，培育起正确的制度意识。
培育制度意识，首先要确立这样的意识，就是要意识到制度绝不是某一个主体实现其超越其他主体利益的工具。尽管在现实中的制度不可避免地会体现为一个群体压制另一个群体的关系，但这种关系是一种有着社会生产力背景的客观产物，绝不是某一群体或某一个人意志的产物。制度是人赖以处理其社会关系以实现其自由而又全面发展的中介物，相对于社会发展与人的发展这最根本的目标来说，制度确实有工具性的色彩。但这种工具性仅是制度相对于具有类概念的人或者具有整体性概念的社会时才具有意义的，决不能以此为借口，让制度成为某一个具体人或某一个具体社会主体个体性的工具，这样制度就会成为一种自由意志的附庸，而丧失了制度起码的客观性。
培育制度意识，还要确立这样的意识，就是要意识到在既定的制度环境和制度对象中，不存在任何超越制度之上、游离制度之外的特殊主体。我们承认不同的主体在制度选择和设计过程中的地位不同，有的主体是制度制定者，有的主体是制度承受者；也承认在同一制度结构中不同的主体所处地位也不同，有的主体处于统治、控制地位，有的主体处于被统治、被控制地位。但不管是主动也好，被动也好，统治也罢、被统治也罢，这些主体都面对一个共同的状况，这就是他们都处于制度框架的影响与制约中。只有这样制度才能发挥其功能，制度存在也才有其意义。如果说在某一制度安排中，有一些主体应该作为制度对象包括其内，但居然没进入该制度框架，反而作为特殊的主体居于制度其上，那么这一制度安排就违背了制度之所以为制度最起码的普适性原则。而缺乏普遍约束性的制度是没有权威的，因而也是没有效果的。
培育制度意识，也要确立这样的意识，就是作为个体的人或某一主体要意识到，任何利益包括自由这种形态都要在规范中实现，而不是在规范外实现。制度作为一种规范性的存在物，其实现人的利益乃至人的自由是以人接受其规范为前提的，也就是说人要享有制度对其利益的保护和自由的保护，首先要让渡出自己的一些利益与自由，只有这样整个社会和全体成员才有可能在一个协调的框架中实现自己的利益与自由。如果个别性地打破规范固然暂时可能得到超乎正常状态的利益与自由，但这是以其他人正常状态利益与自由损失为前提的。如果允许这种现象的存在，就会有越来越多的人选择打破规范，这样制度也就名存实亡了，又回到了原始的丛林状态，人原有的利益与自由也将丧失。
（三）重视制度但要走出制度神话
比起轻视乃至蔑视制度，动辄人治、长官意志的现象来说，重视制度、信任制度、依靠制度无疑是一种进步。但是列宁有句话说得好：“真理只要再往前多走一小步，哪怕是向同一方向迈的一小步，就会变成谬误。”在重视制度的过程中，我们也要注意并防止将制度神话的倾向。
关于制度，我们曾经和正在构造两个神话：
第一个神话：如果我们从理论上认识到并设计出一个好的、先进的、优越的制度，并且想当然的宣布实行之后，这一制度就能解决所有我们希望其解决的问题，使得整个社会形态乃至人的发展状况都进到了一个新的阶段。这一神话笼罩中国社会数十年，直到近些年来才逐渐被突破，但其遗留意识的作用仍不可忽视。
第二个神话：伴随着对“人治”形态的反思和对制度价值的认识，对制度的作用越来越推崇以至于走过了头，想当然地认为制度可以解决一切问题，只要一切都按制度去办，没有解决不了的问题。如果社会政治生活中还有什么疑难问题、硬骨头问题、解决不了的问题，毫无疑问都是制度、体制的不好，一旦有了好的制度与体制安排，一切将迎刃而解。这一神话还正在盛行中，甚至还有扩张之势。
第一个神话有着一种唯心主义的色彩，忽视了生产力发展水平的客观历史阶段性；第二个神话则有一种“泛制度化”的色彩。要真正发挥制度的之所为，必须走出这两个神话，理性地认识制度的局限与制度的所不能为。
首先，制度不能解决制度以外的问题。无论是从社会的发展看，还是从人的发展看，制度都不是本原。借用一种我们熟悉的思维来说，可以说社会生产力是第一性的，而制度是第二性的。真正发挥根本性作用的还是生产力而不是制度，制度作为保障作用或者说反作用其意义是重大的，但也是在社会生产力的背景和基础上发挥着作用，或者说是在社会生产力的既定框架下发挥着作用，制度不能解决制度以外的问题，不能超出自己的领域甚至凌驾于社会生产力之上。片面地强调制度变革的作用，希求通过制度变革来实现社会的发展，解决社会发展中存在的问题，是非马克思主义的，是要在实践中碰壁的。
在这个方面还有一层意思就是制度不能自己宣布自己的到来。一种制度是否能出现，能否在社会中发挥作用，不是以人的主观愿望强烈与否为前提，也不是以它的价值评判高低为根据，仍然是以社会生产力的发展水平为基础，以社会生产力的发展阶段为依据。理论上的宣称与急于求成是有百害而无一利的。
其次，制度不能解决非制度性的问题。无论制度设计多么周密细致，多么全面详尽，它都不可能穷尽大千世界中的一切现象，都不可能覆盖社会发展和人的发展过程中的各种可能，加之人的情感、思维、动机在根本上是不可能精确量化和描绘的，这些因素甚至是非制度性的。在这种情况下，如果要以有限的制度设计来解决无限的发展问题，必然是力不从心。这种泛制度化的倾向如果得不到纠正，很有可能在出现无数次因制度力不从心而陷入窘境的现象之后，走向对制度的不信任，从一个极端一下子跳到了另一个极端。
所以，走出制度神话，才是制度真正发挥作用的开始。
二、防止制度失灵，消除制度异化
在现实生活中，制度有些时候不仅起不到既有的制度目标，甚至还向预定目标的反方向运行，产生“负”功能；或者是向出乎既定目标的方向运行，产生“副”功能。当然还有可能是根本不发挥功能，呈现“无功能”的现象。所有这一切，构成了制度失灵与制度异化。制度建设必须对这两种情形给予高度警觉并消除之。
（一）制度失灵
制度失灵一般发生在以下三种情况：一是在社会制度结构单一，制度的分化水平较低的时候。这主要指不顾不同社会领域的特点而强行用一种行为规则体系规范所有社会领域。二是在社会制度结构中存有较严重冲突的时候。这主要指各种有效的社会制度之间缺乏一种相互支持的社会结构。三是由于社会变化，权威缺失，原有规则皆被打破之后原有制度的约束力趋弱。
在制度内容方面，制度的基础是完备、清晰、明确、统一的规则。但是，制度规则不可能完全预料社会生活中所发生的事情，加之人类语言本身的局限性，不可能用简明扼要的语言包罗、穷尽所有行为和事件。即使人类凭借自身的智慧最大限度地拟定了清晰、明确、严密、和谐统一的规则，但由于制度所面对的对象普遍、复杂与灵活多变，加上人的认识能力的局限和语言的有限性，总会出现制度的不和谐及应规定的未规定，不应规定的作出了规定和已作出的规定不合理、滞后、不到位等缺陷。
覆盖社会生活方方面面的完善的制度是发挥制度功能的前提，而力求全面、完备、清晰、明确的法律又不可避免地给社会带来了繁文缛节和庞大的社会运作成本。纷繁复杂的法律条文及其严格规定的法律程序，使实行法治的社会成本高昂和社会运行效率减低。
——制度失灵主要表现为制度虚设。
制度实施过程中，所涉及主体的理念与认识对于制度的实施具有极其重要的影响。如果制度主体的认识与制度理念之间有较大差异，就容易导致制度的虚设。
以我国制度创新为例。由于我国的制度创新在时间和逻辑上均优先于民众的观念更新，因而人们的观念变革和思想更新和制度创新相比显得相当滞后。这样，旧的思想观念、思维方式和行为方式就会与新的体制发生冲突。人们想的不是如何去认同制度、服从制度，而是千方百计利用权力、人情、关系等去争取制度的“豁免权”。例如，浓浓的人情味可以使象征权力的大印软化，根深蒂固的官本位意识可以使监督走样平等无存，无原则的“贵和持中”则使规则失去标准。这使得制度因缺乏社会成员精神品质的支持而流于形式，严重影响了制度的规范和价值导向功能。
——人的机会主义行为加剧了制度的失灵。
经济学研究表明，当人不遵守某一制度的预期效用超过将时间及另外的资源用于从事其他活动所带来的效用时，人便会选择不遵守制度，这时的制度事实上就是失灵的。当然，造成制度失灵还有一个原因就是制度的实施机制效用不高，不具有绝对的强制性，人违反制度的成本比较低。相反，强有力的实施机制将使违规成本极高，从而使任何违规行为都变得不划算，即违规成本大于违规收益。不论哪一种情形，人不遵守制度不在于他的基本动机与别人有什么不同，而在于他的利益同成本之间存在的差异。
