一套政治制度或一种政府形式有两种影响社会福利的工作方式，它作为国民教育机关的工作和它在现有教育情况下对社会公共事务管理的安排，二者随国家和文明状态的改变而发生的变化，前者显然比后者要多得多，它与政府的根本构成的联系也多得多。在自由政体下管理政府实际事务的最好的方式，一般放到君主专制政体下也是最好的，只是君主专制政体下不太可能会实行它而已。比如，财产法规、证据原则和审判程序、税收和财政制度、在不同的政府形式下并非是绝对不同的。这些事项中的每一个都有它自己的原理和规则，都是要个别作研究的学科。
一般法学、民事和刑事立法、财政和商业政策，本身就是科学，或者可以说，他们本身就是广泛的科学或管理艺术的个别部分。有关所有这些学科的最开明的原则，尽管不是在各种不同政府形式下都能同样地被理解或遵守，然而一旦被理解并照做的话，在任何政府形式下都应当会是同样有效果的。确实，这些原则必须进行修改才能适合用于所有社会状态和人类精神状态，但是大部分原则只需要做小的细节上的修改，以适用于任何发展程度充分到拥有能理解它们的统治者的社会状态。它们完全适应不了的那种政府，必然是一种本身坏到一定程度，或者是不合民意，以致不能靠光明正大的手段维持它本身存在的政府。
否则它就关系着涉及人民本身的较好或较坏训练的那部分社会利益。考虑到制度有益于人民本身的训练，按照已经达到的发展程度，社会所需要的制度一定明显不同。对这个道理的承认，虽然大半是经验上的承认而非哲学上的，仍然可以被看做当代政治学说超越以往的政治学说的主要闪光之处。在过去的时代，通常情况下主张在英国或法国实行代议民主制所依据的论点将能够同时证明这个制度也是唯一适合阿拉伯人或马来人的政府形式。就文化和发展来说，不同的社会状态的下限可以低到仅仅稍高于灵长动物的那种状态。上限则非常大，且未来的可能扩展还会更大得多。
一个社会只能根据各种影响的汇总，从这些状态之一发展到更好的状态，在这些影响中，它们所从属的政府就是主要的影响。在迄今为止已经达到过的人类进步的一切状态中，对个人行使的权威的性质和程度、权力的分配和命令以及服从的情况，这几个是除宗教信仰外最有力的影响，这些影响使他们变成现在的样子，并使他们能变成什么样就变成什么样。由于他们的政府和特定的发展阶段不能适应，他们的进步可能随时停止。政府的一个不可缺少的优点（为了这个优点几乎可以原谅任何其他程度的与进步不相矛盾的缺点）就是，它对人民的影响有利于，或者是不有损于他们为了将自己提高到更高的水平所必须进行的下一个步骤。
所以（重复前面举过的一个例子来说），处在蒙昧而未开化的独立状态的人民，所有人都在为自己而活，除了偶尔短暂的高兴之外不受任何外界的掌控，实际上，这样的人民在学会服从之前是不可能取得任何文明方面的进步的。所以，基于这种人民建立起来的政府不可或缺的美德，就是令自身得到服从。为了实现这一目的，政府的体制必须是近乎或完全专制。依赖于社会中各个成员自愿放弃他们个人行动自由的任何程度的平民政体，就无法贯彻实行处于这种发展阶段上的初级文明的人民所需要的第一课。因此，这种部落的文明建立，倘若不是出于和其他已经开化的部落杂居在一起的原因，就几乎完全是一个专制统治者的成果。统治者的权力或者来自宗教，或者来自军事实力上的威武，也经常是来自外国的武力。
还有，未开化的种族（尤其是最勇猛、最富有精力的种族）不喜欢持续不断的一点也不让人兴奋的劳动。但是一切真正的文明都是以此作为代价的；没有这种令人生厌的劳动，就不能使人养成文明社会所要求的习惯，物质世界也不会接受他。这里需要有一种各种情况的稀有的巧合，因此通常要经过很长的时间，才能使这种人民变得和辛勤协调起来，除非他们在一段特殊时期内被迫这样做。因此甚至人身的奴隶制，因为它给辛勤生活一个开端，并把这种生活强行规定为社会中数量最多的那部分人的专职，所以它与好斗和掠夺的生活相比，可能更快速地向更好的自由过渡。当然，奴隶制的这种辩解只在很早期的社会状态下才行之有效。文明民族有很多其他方法将文明赋予在它影响之下的人们，奴隶制则在它所有的细节上都和法治相违背，而法治却是一切现代生活的基础，而且对奴隶主阶级来说，一旦它受到文明的影响，奴隶主又会具有很强的腐化作用，所以无论在什么情况下，在现代社会中采用奴隶制，都只会回到比野蛮时期更悲惨的状态。
然而在某一历史时期，几乎每一个在现在是文明的民族，在当时多数都是由奴隶构成的。为了摆脱那种状况，这些民族需要一种和野蛮民族差距很大的政体。倘若他们天生精力旺盛，特别是在这个社会中有一个既不是奴隶又不是奴隶主的勤奋的阶层和他们联合在一起（例如希腊的情况），他们一般只要让自己成为自由之身就能保证自己的情况得到改善。当他们得到自由以后，一般会像古罗马的自由民那样，适合即刻取得完全的公民权。但这不是奴隶制中的正常情况，一般来讲，这是奴隶制即将消亡的征兆。本来，所谓的奴隶是一个还未习得自助的人，与野蛮人相比，他无疑是前进了一步的。他没有上过等待他取得的政治社会的第一课。他此时已经学会了服从，但他服从的从来只有直接的命令。天生的奴隶的特征就是无法使自己的行为符合规则或法律。
他们只能做那些被要求、被命令去做的事情，而且只有在接到命令的时候。倘若有个他们畏惧的人在监视并用惩罚威胁着他们，他们就会完全服从；但是当这个人背对他们的时候，他们依然不会去做工作。决定着他们行为动机的不是他们自身的利益，而是出于他们本能的、直接的希望或直接的畏惧。专制政治可以驯服野蛮人，但是就专制政治来说，它只能使奴隶更加没有能力。但是被他们自己控制的政府将难以完全由他们来管理。他们的进步不能依靠自己的努力，而必须由外界条件引起。他们必须采取的方法；以及改进的唯一途径，就是从意志的统治提高到法律的统治。必须传授给他们自治的概念，而在最初阶段，这是指按照一般的指令采取行动的能力。他们所需要的不是强权的统治而是引导性的管理。
然而，由于他们仍处于很低级的状态，以至于除了被他们奉为掌握强权的人以外，他们不服从任何人的指导，因此最适合于他们的政府就是那种握有强权但很少去使用的政府，也就是与圣·西蒙式社会主义（St.Simonian form of Socialism）类似的父系氏族专制政治或贵族政治。这样的政府对社会的一切活动维持着普遍的监督，从而使每个人都感觉到当下存在一种足以迫使他们服从既定规则的强权，但是由于这个政府不可能具体规定一切有关于勤勉和生活的细节，就必然听任并引导人们自行去做许多事情。这个可以称之为“引带政府”的政府，看上去是要使这样一个民族以最迅速的方式通过社会进步方面所必要的下一步所需要的。秘鲁的印卡斯（Incas）政府的想法大致就是这样；巴拉圭耶稣会教士的想法也同样是这样。当然，只作为训练人民能够逐渐独自走路的一种手段，引带才是被允许的。
再作进一步的说明就不合适了。如果企图研究各种政府分别适合于哪一种已知的社会状态，那写出的就不是一篇有关代议制政府的论文，而是有关一般政治学的论文了。为了我们这一比较有限的目的，我们只借用政治哲学的一般原理。要确定最适合于某个特定民族的政府形式是什么，我们就必须具备这种能力——在属于该民族的缺陷和短处中分辨出阻挡他们进步的直接障碍，比如说找出拦路虎是哪个。对人民来说，最好的政府就是最能使他们具有重要性——比方说缺少了它们就不能前进或只能跛行或歪歪斜斜地艰难行进——的那种政府。但是我们不能忘记，一切以改进或进步为目的的事物中必然隐含的保留原则，那就是：在追求所需要的好处时，不破坏或尽可能少破坏已有的好处。教会野蛮民族服从是必要的，但不应该用把他们驯化成奴隶的方式。
而且（为了给论点更高的概括）能使人民渡过前进的下一阶段的最有效的政府形式，倘若它发挥这一作用时使用的方式阻碍了或者必定不利于人民再向前进一步，那这种政府形式对他们仍然是极不合适的。这样的事是经常发生的，而且通常是属于历史上最悲哀的事件。埃及的等级制度，中国的父系专制政治，对于想将这些民族提高到它们已经达到的文明程度来说都是很合适的方式。但是一旦达到那种程度以后，因为缺乏个性和精神自由，它们就永远停滞不前了。帮助它们发展到当前状况的制度使它们完全丧失了取得进步所需的那些条件的能力；并且由于该项制度尚未崩溃，也没有被其他制度取代，进一步的进步就停止了。相比于这些民族，让我们来思考由另一个相对来说比较不重要的东方民族——犹太人提供的相反性质的例子。他们原来也有过绝对君主制和等级制度，而且他们所创立的制度也具有和印度人一样明显的祭司制渊源。
这些制度和其他东方民族的制度为他们各自民族所做的事情一样，为犹太人做了相应的事情：使他们变得勤劳和服从秩序，并给他们以民族的生活。但是，无论是他们的君主还是祭司教士，都不曾像在其他那些国家中那样，独占对人们性格的塑造权力。这个民族的宗教信仰使那些具有真正的天才和高度宗教虔诚的人们能被他人，也能被自己看做受到了天启。这种宗教信仰产生了一种不能估量的、非常宝贵的、并非由人创建的制度——先知教团（倘若可以这样称呼的话）。在他们神圣地位的普遍但并非经常有效的保护下，先知们是民族中的一种重要力量，他们往往不仅仅是君主和祭司的对手，还在地球上的那个小角落里保持着势力的对抗，而这种势力的对抗正是他们的民族不断进步的真正的唯一的保证。因此在那里，宗教就不像在其他许多地方那样，将一切已知的确定的事物神圣化并成为反对进一步改进的障碍。
据著名犹太人M.萨尔瓦多（M.Salvador）所说，先知们在教会和国家具有和近代的出版自由同样的价值。这番话为犹太人生活中这一伟大因素在民族历史甚至全人类的历史中所发挥的作用提出了一个合适的但不够充分的概念。因为这个原因，天启的教义从来不是绝对的，在才能和道德方面最优秀的人们不但能凭借上帝的直接权威对任何他们认为值得这样对待的事情进行公然抨击和质疑，而且能对民族宗教提出更完善的和更权威的解释，这些解释以后就成为宗教的一部分。因而，凡是能放弃将《圣经》看做独一无二的书那样阅读的习惯（这种习惯即使到了最近，在基督徒中和不信仰基督教的人中依然是根深蒂固的）的人，在看到在摩西五书甚至历史著作（无疑是犹太祭司阶层保守分子的作品）中的道德和宗教同预言书中的道德和宗教存在非常大的差异时，会禁不住惊叹。这种差距与预言书同福音书之间的差距一样大。比这更有利于“进步”的情况是很难再有的，因此犹太人并不是如同其他亚洲人那样静止不动，而是仅次于希腊人的古代最上进的民族，并且与希腊人一起，成为现代文化的开端和主要推动力。
所以，不单单要考虑到下一步，还要考虑到有待采取的所有步骤，否则就不可能理解政府形式适合社会状态的一系列问题。既要考虑到能够预见的，也要考虑到目前还看不出端倪的、更加广泛的不确定范围。由此我们可以得出结论，倘若想判别各种政府形式的优点，就必须先建立一种本质上最合格的理想政府形式，也就是说，倘若实现它有益倾向的必要条件是存在的，它将比其他任何形式都有利于促进一切程度和形式的改进，而不仅仅是某一点的改进。做到这一点之后，我们必须思考什么是使这个政府能实现其有益倾向所必备的各种精神条件，以及什么是使一个民族不能受益的各种缺点。这样，我们就有可能建立起一条原理，说明在什么情况下采用该政府形式才是明智的。与此同时，在最好不采用该政府形式的情形下，也应该可以判断出一种仅次于它的政府形式，它将对那些社会在它变得适合于最好的政府形式之前，渡过它们必须经过的中间阶段最有帮助。
上述第二点与本书所讨论的内容无关，但是第一点是我们论题的主要部分。我们可以毫不犹豫地立即宣布一项命题，即这一理想的、最好的政府形式可以在各种代议制中被大家看到。有关这一命题的解说和论证将出现在下文中。
