行文制度是指经济文书在运行传递中应遵循的有关制度，这些制度主要包括行文关系、行文方向、行文方式和行文规则。
除公文外，大多数经济文书不存在统一的行文规则，或不存在严格的行文规则。经济规章文书，虽然也可以单独颁发，但多数还是依附“令”、“公告”、“通知”一类公文予以发布，故相应地应遵循所依附公文的行文规则。《国家行政机关公文处理办法》对公文的行文规则作了具体的走规定。
因此，本章只介绍公文在行文制度方面的有关知识。
（一）行文关系、行文方向、行文方式
正确地认识和选择公文的行文关系、行文方向和行文方式，是公文能够正常运行的必要条件。
1．行文关系
行文关系，是行文时发文单位与受文单位之间的关系。当今社会上的机关单位大致可分为三大类型：一是国家政权机关，包括国家立法机关、行政机关、司法机关、军事机关等；二是政党、团体和各种社会组织的机关，如共产党、共青团、工会、妇联等社会组织所设立的机关；三是企业、事业实体单位所设立的机关，如厂矿、公司和文化教育等单位所设立的机关。这些机关的组织关系，主要表现为下面四种：
（1）上下级关系，即领导和被领导关系。如我国行政管理系统的国务院和省政府、市政府、县政府、乡（镇）政府之问，省政府内一个厅内部：厅和处、科之间，都是领导和被领导的关系。
（2）平级关系，即同等级别的关系。如省政府与省政府之间，市政府与市政府之间，县政府与县政府之间，省政府下属的各厅之间，厅所属的各处之间，处所属的各科之间。
（3）隶属关系，指同一垂直组织系统中存在直接职能往来的上下级机关之间的关系。如省政府和它管辖范围内的市政府、县政府、乡（镇）政府之间，市政府、县政府、乡（镇）政府是隶属于省政府的，省政府则隶属市政府、县政府和乡（镇）政府。省政府内的一个厅内的厅和处、科之间，处、科是隶属于厅的，厅则隶属于处、科。
（4）非隶属关系，指不是同一垂直组织系统不发生直接职能往来的机关之间的关系。这些机关包括平级机关或不同级别的机关。如省政府下属的各个厅所隶属的处、科之间；同一级别的各高等学校下属的各处、系之间，都属于非隶属关系。
2．行文方向
行文方向，就是以发文机关为立足点，根据工作需要和行文关系，公文向不同层次的机关单位运行的去向。
公文的行文方向有四个，即上行、下行、平行、泛行。
上行，即公文向发文机关的上级机关运行。
下行，即公文向发文机关的下级机关运行。
平行，即公文向发文机关的同级单位或不相隶属的单位运行。
泛行，即公文既向发文机关的上级单位、下级单位、平行单位运行，也向不相隶属的单位运行，其针对广泛，方向不定。
行文方向不同，所用的公文文种也不同。
3．行文方式
行文方式，是由工作需要和机关单位的组织关系所决定的行文的方法和形式。其种类比较复杂，可从三个方面分类：
（1）从确定收文机关或行文对象的范围分。
①逐级行文，即行文机关向自己的直接上级上行公文或向直接下级下行公文。
②越级行文，即行文机关越过自己的直接上级或直接下级，向非直接上级或非直接下级行文。
③多级行文，即行文机关向直接上级并向非直接上级或者向直接下级并向非直接下级的一次性行文。
④普发行文，即行文机关向所属所有的机关一次性行文。
⑤通行行文，即行文机关向隶属机关和非隶属机关、群众一次性泛向行文。
（2）从确定发文机关是否一个来分。
①单独行文，即只有一个机关署名发出的公文。
②联合行文，即由两个或两个以上平行机关联合署名发出的公文。
（3）从确定行文对象的主次来分。
①主送，即行文机关直接针对与行文内容关系最密切、需主要负责受理或贯彻执行公文的机关单位行文。
②抄送，即行文机关在主送的同时，向需执行或知晓行文内容的其他机关单位行文。
（二）行文规则
行文规则，就是行文中应遵循的规矩、要求和原则。它实际上是机关单位的组织关系原则在公文运行过程中的体现。公文的“行文规则”内容，可归纳为如下九个方面。
1．行文根据规则
行文应当确有必要，注重效用。
各级行政机关的行文关系，应当根据各自的隶属关系和职权范围确定。隶属关系前面已有说明。而职权范围，是指机关单位的职责和权力范围。“条条”（条条，是指从国务院到地方各级的业务主管部门，如国务院的各个部，省的各个厅、局，地市的各个处、局，县的各个局、科）一般不对“块块”（块块，是指各级人民政府）发指挥性公文。但可在业务管辖范围内向下行文。如，省政府各工作部门，如商业厅、高教厅等，不对各市、县政府发指挥性公文，但可以根据省府的授权和有关规定，答复各地请示省府的有关业务问题。属于主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理。
同属于国家政权机关的行政机关不能给军事机关发指挥性公文，同样军事机关也不能给行政机关发指挥性公文，因为它们隶属关系不同。又比如某一级政府可以给它下属的机关、单位发指挥性公文，而下属机关单位则不能给它的上级机关发指挥性公文，因为它们虽有隶属关系，但职权范围不同。
党政要分开行文。该党行文的党行文，该政行文的政行文，该党政联合行文的就党政联合行文。党政机关一般不互相行文。这里所依据的便是“各自隶属和职权范围不同”的原则。
2．政府各部门行文规则
政府各部门也是我们经常说的政府的职能部门，如省政府的职能部门，一般是指厅、局；市政府的职能部门，一般是指局。政府各部门在自己的权限内，具体的行文规则包括：第一，属于部门职权范围内的事务，应当由部门自行行文或联合行文；第二，政府各部门可以互相行文，如省农业厅和省林业厅可以互相行文；第三，政府各部门可以同下一级人民政府的有关业务部门互相行文，如省农业厅和市农业局互相行文，因为它们之间既存在对口职能业务工作上的紧密联系，又存在这方面的指导与被指导关系；第四，政府各部门一般不得向下一级政府正式行文，但可以根据本级政府授权对下一级人民政府行文，如省农业厅或省林业厅得到了省人民政府的授权，可以对市人民政府行文。但是，没有得到本级政府的授权，任何职能部门都不能对下一级政府行文，因为，上级政府职能部门同下级政府一般是平级关系，并且只负责管理某一方面的职能业务工作。所以，上级政府的职能部门即使得到了本级政府的授权，也只能在自己分工管理的业务范围内对下级政府行文。在行文时，还必须在正文的开头，说明授权的机关或领导人；第五，政府各部门可以以函的形式与下一级政府商洽工作、询问和答复问题、审批事项；第六，政府各部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。
3．抄送规则
（1）下行文抄送规则。向下级机关或者本系统的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。所谓重要行文＿，是指有关撤换下级机关的主要领导人、增设重要机构、审批大型建设项目、进行重要的涉外活动的公文。规定这一条，对于下级机关来说，便于上级监督，避免在重要决策上出现差错；对于上级机关来说，便于了解和掌握下级机关工作情况，统管全局，防止下面各自为政。
上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。如干部学院，既受省×厅领导，又受局领导，省厅给干部学院行文，必要时应同时抄送局。这样做是为了增进了解，协调工作，既可避免重复行文，更可避免因不通气而造成误会、不协调甚至矛盾。
（2）上行文抄送规则。上行文不得抄送其下级机关。受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明抄送机关和主送机关。
4．协商一致规则
部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。现实中许多问题，涉及一些单位的利益和处理权限。如果某个单位对某个牵涉有关单位的问题要作出处理，未和有关单位商量，或虽商量但未取得一致意见就向下行文，并要求下属单位按你的意见办理，这实际上就是将你的意见强加于有关单位，其结果必然是使问题的处理复杂化，增加公务办理的难度。解决的办法，是主办单位的主要负责人要主动地与有关单位协商，所有的有关单位都要按照党和国家的有关政策、法规，从实际和大局出发，耐心诚恳地协商，直到取得一致意见之后再行文。如果多次协商仍无法消除分歧。而问题的解决、事情的办理又不容许再拖延下去，主办单位可以列明各方面意见，提出建设性意见，并与有关单位会签后报请有关上级机关协调定夺，然后再行文处理。
5．联合行文规则
同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。现实中有不少事情，牵涉到两个或两个以上的单位或部门，若需要联合行文才能解决或才能更好地解决的话，就要用联合行文方式。
联合行文的好处：第一，可以避免分头单独行文可能在内容方面出现的不一致性；第二，可以增强公文的权威性，提高办理公务的效率；第三，可以减少公文的数量，减少收文单位的负担。
必须注意的是：第一，联合行文应当明确主办部门；第二，联合行文的机关、单位不仅要经过协商，对有关事项取得一致意见，而且必须是平级的。平级是联合行文的必要条件。不同级别的机关单位不能联合行文。
6．请示规则
（1）一般不得越级请示。各级行政机关一般不得越级请示，也就是要逐级请示，即一级请示一级。因特殊情况必须越级请示时，应当抄送被越过的上级机关。
不得越级请示的目的，在于维护正常的公务办理程序，保证各级机关职能作用的正常发挥，避免上下级机关工作的脱节或不协调。但是，特殊情况时可以越级请示。所谓特殊情况，一般是指：重大紧急事项，不越级请示要误时误事；被直接上级机关长期搁置而又急需解决的问题；与直接上级机关意见分歧一时难以协调统一，而又急于处理的事项。遇到这些情况，在越级请示的同时，须将请示抄送被越过的上级机关。
（2）请示一般只写一个主送机关。请示一般只写一个主送机关，如需同时送其他机关，应当用抄送形式。主送机关是指公文的主要受理机关。一份请示写一个主送机关，可以使请示事项得到上级机关及时有效的批复。如果一份请示写几个主送机关，很可能出现没有一个主送机关批复的情况，也可能有两个或两个以上的主送机关都批复。如果属于前者，请示实际上是没有收效；如果属于后者，就很可能出现几个机关批复的意见不一致，甚至互相矛盾，以致难于贯彻执行。
（3）请示应当一文一事。这是因为，“请示”的事项，多是机关单位急于开展、处理而又需要上级明确批复的紧要工作。一文一事，内容单一，方便上级判断、批复。如果一文多事，即一份请示，写入多种请示事项，从上级机关批复的角度上考虑，就很可能出现这种情况：一些可以批准，一些不能批准；一些全部可以批准，一些只能批准一部分；一些马上可以批复，一些要过一段时间才能批复。这种情况的出现，不仅会增加批复上的困难，甚至会造成“请示”无法批复，撰写请示的机关本想省事图快，结果却反而增加了麻烦，拖延了时日。
（4）请示不得同时抄送下级机关。凡是要请示上级机关的事项，一般都是本机关职权范围内无权、无力、无法办理的事。它们在上级机关未作批复前，只是发文机关单方的“愿望”和“要求”，还不具备执行条件和行政约束力。它可能被上级机关批准，也可能被上级机关否定或提出某种变通处理意见。所以，将请示同时抄送下级机关，让下级机关知道还不具备执行条件和行政约束力的事情，极容易造成工作上的被动和混乱，甚至招致不应有的损失。
7．报告规则
（1）报告中不得带请示事项。“报告”是用来汇报工作、反映情况、答复上级机关询问的公文文种，而一些“报告”的撰稿人却常常在汇报工作、反映情况完结之后，“夹带”写上请示上级机关批准或指示的事项。这些撰稿人，以为这样可以省去单独写“请示”的麻烦。实际情况刚好相反。因为按规定，上级机关对下级机关的报告，是不作批复的。“不作批复”，那“夹带”在报告中要求“批准”和指示的内容，就可能变为“泥牛人海”。当然，也可能上级机关阅读“报告”发现了这种“夹带”之后，会通知上送报告的单位就有关事项另以请示行文。这样的结果，虽然比前一种情况好，但这不仅没有减少“麻烦”，反而给上级机关和写报告单位都增加了不必要的麻烦，甚至可能会延误办事时间。可见，在“报告”中“夹带”请示事项，确实是不可取的做法。
（2）一般不得越级报告。倘若有紧急的工作或情况需越级汇报和反映时，在越级报告的同时，须将报告抄送被越过的上级机关。
8．报刊发表应视作正式公文的规则
经批准在报刊上全文发布的行政法规和规章，应当视为正式公文依照执行。在报刊上全文发布的行政法规、规章和法律、法令，一般都属于要求周知的不涉密的普发性下行公文。这类公文由报刊发布，当然就能以最快的速度与受文对象见面，并得到贯彻执行，从而收到精简文件、省时省力、事半功倍的效果。在报刊上发表的公文，要注明已经有关机关批准，否则无效。而受文机关对“经批准”在报刊上发布的公文，也应当视为正式公文执行，不必等“红头文件”了。
9．一般不得以机关名义向上级机关负责人
报送“请示”、“意见”和“报告”
公文必须严格按照正确的渠道和程序进行处理，除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”，否则可能延误公务，助长不正之风，产生误会或制造不必要的工作矛盾。
