第9章 福利国家建设下的郊区化(2)

此外，工业的高速发展必然加大对环境和资源的开发和利用，从而导致对生态环境的巨大破坏和自然资源浪费，城市发展的同时也带来了各种社会问题。在美国经济发展初期，丰富的自然资源为其工业发展提供了良好的物质基础，但资本家掠夺式的开采使得土地和自然资源遭到严重破坏。以石油工业为例，1859年，宾夕法尼亚州开发了油田，矿主们立即尽可能多地钻井取油，由于管理不善和过量开采，油井喷发起火、天然气渗漏等事故频频发生，浪费极为严重。除了对能源的不合理开发，森林资源也遭到严重的破坏。20世纪以前，木材是美国人生产、取暖、照明、动力等领域所需能源的主要来源。据统计，在1850—1860年间，约有1000万英亩的森林被开辟为农田。内战之后，大规模的铁路建设也需要大量的木材，19世纪后期，铁路消耗了全国木材年产量的20%—25%。同时，自然的和人为的火灾也导致森林资源耗费。在1900年前后，由火灾导致的森林年平均损失大约为5000万美元。到19世纪末，美国已经有1/5的原始森林遭到破坏。森林的破坏也导致了许多野生动物的绝迹，人为的捕杀更使得许多珍贵的野生动物灭绝。（赵红、王峰，2006）在西进运动中，大批拓荒者涌向中西部地区，将森林草原开垦为农田，但随之而来的则是严重的水土流失，自然灾害频频发生，干旱、暴风雪、沙尘暴等不断侵袭。1934年5月11日凌晨，美国西部草原地区就发生了空前未有的黑色风暴，风暴整整刮了三天三夜，形成一个东西长2400公里、南北宽1440公里、高3400米的迅速移动的巨大黑色风暴带。风暴所经之处，溪水断流，水井干涸，田地龟裂，庄稼枯萎，牲畜渴死，千万人流离失所。

在城市，人口的迅速增加也给城市运转带来了一系列问题，如交通、卫生、住房等。由于住房紧缺，房地产商人乘机牟利，建造许多价格低廉、简陋拥挤的单元房，在城市里形成了大批拥挤不堪，且缺乏必备公共设施的贫民窟，那里既无排污系统，也没有垃圾处理设施，空气污浊，肮脏难忍。

此外，公共事业和服务行业也都跟不上城市发展的需要，很多城市还没有完备的排水系统。在费城和圣路易斯，排水系统的总长度还不到整个城市街道长度的一半；巴尔的摩和新奥尔良，还依靠露天排水沟排污；很多城市的垃圾无法处理，只好就地掩埋，或者直接倒在排水沟里，不仅臭气熏天，而且污染水源。1880年，纽约市相关部门曾对全市85口水井的水质进行检测，其结果显示只有一口井的水质合乎饮用标准。自然资源的破坏和生活环境的恶劣直接影响到了人们的生存，严重阻碍了经济的发展。

1929—1933年的大萧条重创了美国的工业生产。据统计，1929年，美国的国民生产总值为9381亿美元，1933年只有6621亿美元，下降了294%。（刘绪贻、杨生茂，2005：13）工业生产指数连续3年大幅度下降，机床制造量下降80%，生铁产量下降794%，纯钢产量下降758%，汽车制造量下降746%，煤矿产量下降409%。在危机最严重的时候，汽车工厂开工率只有5%。1932年，某机车厂全年只售出一台机车。危机期间有13万家企业倒闭，很多人在一夜之间丧失了工作和所有的积蓄。官方统计显示，1930年4月，美国的失业人数近320万人，到了1933年3月，上升到了1500万人，1933年4月则是1700万人，而私人统计的数字还要远远高于此，几乎每三个工人当中就有一人失业，半失业者不计其数。（彭鑫，2011）在危机的影响下，农业生产受到严重的打击，大量农产品因找不到销路而积压，价格下跌。相关统计显示，美国农产品的总值从1929年的119亿美元下降到1933年的53亿美元，谷物总产值从1929年的1288亿美元下降到1932年的391亿美元。农业价格指数从100降为44，农民总收入下降了57%，降到了1914年之前的水平。此外，据一份1932年的某周末报纸记载，当时的小麦的价格为每蒲式耳25美分，玉米为7美分，燕麦仅售一个硬币，一磅棉花或羊毛的价格为5美分，白糖一磅为3美分，猪、牛肉每磅为25美分，200个一箱的优质苹果售价仅为40美分。（Manchester，1976：212）生产过剩导致了生产力的严重破坏和倒退。因为缺乏燃料和成本过高，农民开始用牲畜代替机械生产，用手工劳动代替机器操作，这样，其结果是生产效率降低，农机得不到更新，田间管理质量下降，农产品价格一跌再跌，出售农产品只使农民承担巨大损失。在危机期间，美国对外贸易和资本输出急剧下降，进口额由1929年的4399亿美元下降为1932年的1222亿美元。出口额由同期的5241亿美元下降为1611亿美元，进出口额都下降了近70%。在国外的投资也几乎完全终止，1930年美国在外投资约101亿美元，到1933年仅剩不到10万美元。（黄安年，1989：126）面对空前严重的经济危机，胡佛政府采取了一定的措施。但作为自由放任主义的追随者，胡佛认为与所有的事物一样，资本主义制度也会产生一些弊病，如经济危机以及危机所引发的各种社会矛盾，但这些都不是制度本身所带来的，而是可以避免的。他认为经济危机产生了，也可以根据自愿原则，由各个公民集团，特别是企业家组织和地方政府来纠正和解决。如果联邦政府就此加以干预，则会削弱地方政府的责任感，特别是会损害企业家的主动性和创造精神，甚至会导致政府的集权主义泛滥。他还认为，美国过去历次经济危机，都是在联邦政府放任的情形下靠市场的自我调节得到克服的。所以在这次危机中，胡佛认为政府的主要责任就是尽力保护自由放任的美国经济制度，反对联邦政府直接干预经济生活。

胡佛政府拯救经济危机的举措收效甚微。到1932年美国总统大选的时候，各种社会矛盾已然激化，无政府状态已经发展到顶峰，整个美国社会面临崩溃。1931年2—3月间，从纽约、新泽西两州开始，各地纷纷出现了向本州首府聚集的饥饿进军运动，失业工人们先后11次向各州议会所在地聚集。同年12月6日，美国共产党组织全国失业工人第一次向首都华盛顿进军，先后三次将百万人签名的请愿书送交国会。1932年5月，退伍军人也发起了向首都进军的运动，先后有两万多名参加过第一次世界大战的失业退伍军人汇集到华盛顿，他们自称是“福利金远征军”，向总统请愿，要求政府偿付退伍军人福利金。随着危机的深入，各种反抗斗争愈演愈烈。1929—1933年，全国约有230万人参加了近4900次罢工和停工运动。仅1933年就有117万工人罢工，他们反对降低工资，争取各种权利，要求改善劳动条件。（黄安年，1989：131）经济与社会危机的集中爆发表明，传统的工业化和城市化发展道路，已经不能适应社会经济的发展。现实向联邦政府，向整个美国提出了要求，经济需要发展，人民生活需要改善，社会秩序需要稳定，国家现代化道路需要调整，资本主义制度需要完善。

二、罗斯福新政：保卫社会，建立现代福利国家20世纪30年代经济危机波及了社会的各个方面，严重影响着国家的正常运转。解决经济危机及引发的失业问题成为政府面临的首要任务。对于政府而言，要提高就业率，就必须要增加投资，扩大生产，增加就业岗位。为此，胡佛政府不断向大银行、大企业拨款。在当时生产极度过剩的情况下，理性的大银行、大公司绝不会拿政府所拨的贷款去进行生产投资、雇佣工人，因此，胡佛劝导资本家投资的政策自然无助于提高广大群众的购买力，缓解生产过剩的危机。

在这种情况下，由政府出面，运用行政手段来调节全国市场就显得非常必要和迫切。民主党总统候选人富兰克林·罗斯福指出：政府现在的任务不是发现和开采自然资源，或者生产更多的商品，而是应更冷静、平稳地管理好已有的资源和工厂，为积压商品重新开辟国外市场，处理购买力不足的问题，建立一种新的经济秩序。罗斯福新政标志着资本主义进入了一个新阶段，美国从传统资本主义转变为现代资本主义，这种转变在二战后又在全球范围内发展。现代资本主义与传统资本主义的重要区别是国家对经济实行系统的宏观调控和干预，在职能上，国家由资本主义制度的维护者转变为国民经济和社会的管理者，以及各种经济法规和社会政策的制定者和执行者。在现代资本主义体制下，社会保障体系普遍建立，社会阶级关系的调整和中间阶层的壮大。（陈启懋，2006）18世纪和19世纪前期，构成美国农业社会主体的是农民、小业主和小商人组成的中产阶级，即老式中产阶级，他们约占当时人口的80%。随着工业化的进展，旧式中产阶级开始发生分化。在工业化的冲击下，部分农民和小企业主相继破产，他们和新移民一道加入了工人阶级的行列。到了19世纪末，美国社会两极分化严重，贫富差距加大。而在罗斯福新政期间，政府进行了一系列的制度改革和调整，以抑制社会贫富分化。例如在市场竞争起点和平等方面立法，法律开始强调，竞争应当是公平的竞争，而公平就体现在机会平等，人们参与竞争时力量的相对平等上。在新政实施过程中，政府通过保障教育机会的均等，禁止就业歧视，遗产税法等方式确立了以上这些平等原则。比如，通过制定累进制的个人所得税制度，政府对拥有丰厚土地、房屋等不动产资产的居民征收财产税，对奢侈品消费征收消费税；同时，制定社会保障法，形成社会安全网，防止居民陷入贫困。具体比如，建立覆盖全社会的社会保险体系，包括养老保险、雇佣保险、健康保险等；实施社会救济，政府对残疾人、病人、长期失业者和生活贫困者直接提供社会救济和补助。这些立法对政府全面干预经济，消除贫困产生了极其重要的作用。

20世纪30年代以来，美国的社会结构出现了显著的变化。首先，一个重要的表现是农业劳动力急剧下降，1935—1937年，大量农村人口涌向城市。到1940年，美国农村地区人口仅占435%，而实际住在农场并从事农业生产的仅有23%。1940年，农业人口占美国总劳动力比重为17%，到1960年时下降到62%。另据统计，到70年代末，美国的农业、林业和渔业劳动力占总劳动力的比重下降到35%。（朱传一等，1987）其次，美国社会结构的变化还表现为，系统全面的社会保障体系，发达和平等的教育机会，工业技术进步和专业化的发展，劳动生产率得到前所未有的提高等因素，使得许多蓝领工人及其子女可以有机会通过接受教育而跻身于白领阶层，蓝领工人数量锐减，而白领阶层不断扩大，城市中产阶级群体迅速壮大。有材料显示，在1920年，美国的白领阶层只占工人总数的25%，到1960年，这一比例增长到43%，到1981年，则超过了53%。（刘绪贻，1986）著名经济学家约翰·加尔布雷斯的研究也指出，1965年时，美国白领人员要比蓝领工人多出800万人，而这种趋势一直继续着。另据统计，1970—1980年，美国的经济管理人员增加了58%，卫生人员增加了118%，公务人员增加了76%，银行人员和系统分析人员都增加83%，计算机操作人员增加346%，律师增加了一倍以上。（Siegel，1984：273）由于战后美国经济持续繁荣，国内工人阶级的实际收入和生活水平有很大改善，占总人口大部分的白领阶层和部分蓝领成为中产阶级，大资产阶级和穷人却成为社会中的少数。即便是极少数生活在贫困线以下的人，通过社会保险和社会救济，一般也能维持较为舒适的生活，他们的贫困，实际上是指没有中产阶级生活得那样富足。新政之后的历届美国政府不断进行经济改革，在全国大力扩展中产阶级，抑制豪富与赤贫阶层的扩大，从而促成了美国“两头小、中间大”的社会分层结构。占社会绝大多数的广大中产阶级，从事稳定的工作，生活体面，衣食无忧，成为社会稳定的中坚力量。战后较长的一段时间里，即便在经济衰退时期，美国也没有面临大规模的失业和严重的社会动荡，社会经济平稳发展，这和以中产阶级为主的社会结构有着密切的关系。

三、劳工立法、住房制度改革与州际高速公路法：

郊区化及其政策动因

在国家工业复兴运动以及保护劳工权益的一系列立法下，美国劳工阶级壮大，工会组织变得十分强大。许多企业为了避开中心城市的劳工组织，开始将企业迁往郊区发展。加上罗斯福新政以来住房贷款政策的变革，以及相关税收政策向郊区的倾斜，中产阶级不断向郊区迁移。1956年州际高速公路法案的通过，更是加速了美国的郊区化历程。其中后面两个因素甚至对美国之后一个世纪的城市发展都产生了并将持续产生深远影响，以至于1999年末，150名美国城市问题专家在总结1950年到2000年影响美国城市发展的十大因素时，将住房改革制度和州际高速公路计划放在十大因素的榜首。（张庭伟，2010）（一）劳工立法与美国工人阶级力量的壮大

美国从19世纪末实现工业化以来，工业在整个国民经济中所占比重迅速提高。到1929年，美国共有21万家工业企业，雇用多达8838万工人，工业生产总值达到700亿美元，占当年国民生产总值的674%。（余志森，1992：284）这一时期，要缓解经济危机带来的社会动乱，必须振兴工业，创造工作岗位，以减少失业人群。因此，在罗斯福新政的干预下，联邦政府出台了一系列旨在振兴工业，保护工人利益的措施。1933年6月16日，罗斯福签署《国家工业复兴法》，这项法案包括两部条款，第一部为有关工业复兴的条款，其中申明，国家经济正处于紧急状态，有必要部分暂停实施反托拉斯法。工业各行业成员可与政府合作，制定本行业的公平竞争法规。