第23章 秦汉时期反腐败的制度建设(1)

反对腐败不外是预防和打击两手。预防腐败，一是通过教育、引导使各级官吏在思想意识上形成自我约束，产生防腐拒变的内心自律；二是通过制度建设，把权力关进制度的笼子里，形成对官吏腐败的外在预防和约束机制，使官吏不能腐败。打击就是通过行政的和法律的手段，使腐败者受到应有的惩处，为腐败行为付出相应代价，不敢腐败。秦汉时期的腐败问题也很突出，反腐败的力度也很大，尤其是在反腐败的制度建设方面给后世留下了许多值得认真总结的历史经验。

第一节察举制度与清官廉吏的拣选

腐败的主体是各级政府的官吏，要把反对腐败落到实处，产生实效，就必须把住官吏的进口，这是反腐败的第一道闸门。夏、商、周三代乡选里举，虽然形成了一些选拔官吏的制度，但主体还是以世袭为特征的世卿世禄制。秦汉时期在继承先秦选官制度的基础上，在专制主义中央集权政治体制框架下，初步形成了一套较为系统的官吏选任制度，力图从源头上堵塞贪官污吏进入官僚队伍的途径。

秦自商鞅变法以后，以法家思想为指导，形成了任贤举能的用人路线，在官吏任用上重战功，重客卿，重法吏，把军功和能力作为选择官吏的重要标准，有效克服了世袭制度下寄生者、腐朽者进行官吏队伍的弊端。

秦以军功和农耕入仕，突出以军功大小选官任官。史载“商君之法曰：‘斩一首者爵一级，欲为官者为五十石之官；斩二首者爵二级，欲为官者为百石之官。’官爵之迁与斩首之功相称也。”《韩非子·定法》。《史记·鲁仲连列传》司马贞“索引”也说：“秦法，斩首多为上功。谓斩一人首赐爵一级”。

秦也以客卿任官，宋代苏轼《论养士》总结宋以前历代仕进不同时指出：“三代以上，出于学。战国至秦，出于客。汉以后，出于郡县吏。魏、晋以来，出于九品中正。隋、唐至今，出于科举。”《全宋文》第90卷，第104页。这里所说的“出于客”，即以客卿出仕之意。按照苏轼的看法，客卿是战国至秦最主要的仕进途径。

秦以法治国，法吏也是官吏的重要来源。王充《论衡·程材》引张释之言：“秦任刀笔小吏，陵迟至于二世，天下土崩。”宋代卫湜《礼记集说》引永嘉徐氏论曰：“至秦任文法而责吏，始有为小吏而入任，计功次而进官者矣。”［宋］卫湜《礼记集说》卷二十五，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。这些论述表明，吏道也是秦的重要仕途之一。

秦选官重军功、重法吏、重客士在一定意义上弱化了世官制的负面影响，堵塞了一些无德无才贵族依靠身份进入行政管理队伍的路径，选拔了一批贤能之士。这些贤能之士成为秦日益强大的人才基础，也保证了秦代官吏整体素质，并大体上能做到清廉自守。秦汉选官可参阅黄留珠《秦汉仕进制度》。

从《睡虎地秦墓竹简》中有关秦律的内容看，秦在坚持以农耕和军功选人的同时，对于有劣迹和犯罪前科的人进入官吏队伍进行了一些限制：一是因种种原因被撤职的官吏不能再任用。《除吏律》规定任法（废）官者为吏，要罚二甲，即被罢官者不得重新任用。二是一些重要职位不允许任用有犯罪前科的人。如“史”是世袭的特殊职位，但犯过罪而后赦免了罪行者，只能改任其他官职，不能再担任“史”。三是正在服刑的罪犯不得为官。参见安作璋《秦汉官吏法研究》第二章，齐鲁书社，1993年。秦对官吏任用方面附加了是否有过污点的限制条件，凡是按当时的法律和规范认定为品行不洁者，或被清除出官僚队伍，或是不能任核心职位，这对于净化官僚队伍，提高官吏的整体素质，警示在职官吏廉洁奉法都起到了一定的保证作用。

西汉建立后，汉高祖十一年（前196年）即下诏求贤，《汉书·高帝纪》载：

盖闻王者莫高于周文，伯者莫高于齐桓，皆待贤人而成名。今天下贤者智能岂特古之人乎？患在人主不交故也，士奚由进！今吾以天之灵，贤士大夫定有天下，以为一家，欲其长久，世世奉宗庙亡绝也。贤人已与我共平之矣，而不与吾共安利之，可乎？贤士大夫有肯从我游者，吾能尊显之。布告天下，使明知朕意。御史大夫昌下相国，相国侯下诸侯王，御史中执法下郡守，其有意称明德者，必身劝，为之驾，遣诣相国府，署行、义、年。有而弗言，觉，免。年老癃病，勿遣。

刘邦求的是天下贤才，并希望通过由下而上的推选，以品行、仪表、年龄等为标准把天下贤才察举出来，为官府所用，在一定意义上说，开启了汉代察举任官的先声。

经过惠帝、吕后和文帝的进一步发展，汉武帝时期，察举成为汉代重要的选官任官制度，这种制度以儒家思想为指导，以儒学伦理为基本标准《汉书》卷六《武帝纪》载：“建元元年冬十月，诏丞相、御史、列侯、中二千石、二千石、诸侯相举贤良方正直言极谏之士。丞相绾奏：‘所举贤良，或治申、商、韩非、苏秦、张仪之言，乱国政，请皆罢。’”。汉代察举任官制度有常科和特科等多种形式，察举科目有孝廉、茂才、贤良方正、文学、明经、明法、尤异、兵法、阴阳灾异，等等。在这些察举科目中，对于预防腐败、倡行廉政最有意义的察举科目是孝廉和茂才。

孝廉孝廉在汉武帝时成为重要选官制度后，东汉进一步完善，根据各州郡人口察举。有学者统计，西汉共举孝廉三万余人，东汉察孝廉四万余人。据《后汉书·左雄传》载，为了抑制举孝廉中的舞弊行为，东汉中期以后，举孝廉者须通过试家法、课笺奏的考试后方可任官。，即孝子廉吏，举荐时二者分科察举。如元光元年（前134年）十一月，汉武帝接受董仲舒的建议，“令郡国举孝廉各一人”《汉书》卷六《武帝纪》。，即举孝科一人，举廉科一人。孝科的察举标准是善事父母，着眼于修身齐家；廉科察举标准是清正廉洁，着眼于经邦济国。颜师古注云：孝谓善事父母，廉谓清洁有廉隅者。孝廉是举孝和察廉两个察举科目的合称。孝廉科的设立，说明汉武帝选拔官吏时已开始重视道德心性。在察举制推行的初始阶段，孝廉不是常科，也没有引起人们的格外重视。直到元朔元年（前128年），汉武帝鉴于郡县举荐人才不力，下诏规定举孝廉是二千石的重要职责之一，如果不举孝则以不敬罪论处，不举廉则以不胜任论定免职。《汉书》卷六《武帝纪》载：元朔元年，“令二千石举孝廉，所以化元元，移风易俗也。不举孝，不奉诏，当以不敬论。不察廉，不胜任也，当免”。自此，孝科和廉科逐渐被人们重视，并规定为岁举常科。为了把国内清正廉洁之人选拔出来，汉代在以孝廉选官方面作出了一些制度化的规定。如每年把察举孝廉名额按郡进行分配。东汉和帝永元年间（89—105年），改为按人口数量分配名额，大约人口二十万每年举孝廉一人，不满二十万每两年举一人，不满十万每三年举一人，少数民族地区和边远地区每十万人每年举一人。察举孝廉对于汉代政治产生了极大影响，从汉武帝以后的官吏出身看，一些名臣和清官廉吏很多都是通过察举孝廉被选拔出来的。

对于汉代反腐倡廉有重要意义的另一个选官制度是举茂才。茂才又作茂材，西汉时原称作秀才，东汉时因避光武帝刘秀的讳而改为茂才。茂才是汉代的另一种察举常科，孝廉侧重于对人的道德心性考察，而茂才则是立足于对特殊才能的选择。

《汉书·武帝纪》载，元封五年（前106年），汉武帝感觉文臣武将优秀人才缺乏，乃下诏“令州郡察吏民有茂才异等，可为将相及使绝国者”。随后的汉宣帝、汉元帝都不定期诏令各州郡察举茂才异伦之士，选拔国家急需的特殊人才。汉代察举茂才，突出的是人才的特殊性，即在某一方面能力超群，可担大任，属于特科，不定期察举。东汉光武帝刘秀在建武十二年（36年），令“三公举茂才各一人”，“光禄岁举茂才四行各一人”，“监察御史、司隶、州牧岁举茂才各一人”，《后汉书》志第二十四《百官一》注引《汉官目录》。察举茂才与举孝廉一起变成岁举的常科，成为仅次于孝廉的一种察举科目。汉代察举茂才，名额较少，举荐者具有多重性，有州举，也有郡举，还有列侯、丞相、光禄、御史、中二千石、刺史等高级臣僚专举。被举的茂才既有官员、州郡属吏、孝廉，也有太学生和平民，已仕官吏和孝廉是茂才的主要来源。茂才察举严格，地位高，一般都委以重用，俸禄优厚，在汉代逐渐成为身份和地位的象征。由于茂才多从孝廉和现任官吏中选拔，人才基础好，而且茂才作为许多官吏追求的目标，对现任官吏任职期间为官表现也有一种无形约束，因为如果为官不廉，可能就难以被举为茂才，这对于官吏忠于职守是一种积极引导。

值得注意的是，汉代察举选官制度中察廉吏和光禄四行这两种选人任官制度对于廉政建设也具有积极意义。从文献记载看，察廉吏是汉代察举岁科之一，是察举廉吏的意思，可能与举孝廉不是同一个概念。通过察廉吏被察举为廉吏者，多为现任低级官员，而不是举孝廉那样由郡国以孝以廉的名义选拔出来并向中央贡举的普通百姓。现任官吏被举为廉吏，一般根据本职直接升补，不一定限于郎中。察廉吏科，在汉武帝时可能就有，大约在东汉时期逐渐明确规范，成为一种岁举常科。《后汉书·百官志一》引《汉官目录》说：建武十二年八月乙未诏书，三公举廉吏各二人；光禄岁察廉吏三人；中二千石岁察廉吏各一人，廷尉、大司农各二人；将兵将军岁察廉吏各二人。被举荐的廉吏，最初都是小官，因为他们忠于职守，为官清廉，勤勉于政，才被举主作为察举的对象推荐给朝廷。这种制度实际上起到了一种强烈的引导作用：只要为官清廉，就有前途和出路。

汉元帝永光元年（前43年）春二月，“诏丞相、御史举质朴敦厚逊让有行者，光禄岁以此科第郎、从官”《汉书》卷九《元帝纪》。。汉元帝为了解决那些勤恳实干、埋头做事、忠厚质朴的官吏的出路，设立光禄四行科，每年由丞相、御史根据质朴、敦厚、逊让、有行四个标准把光禄勋的属官举荐出来，予以升迁。以光禄四行举人，也给了那些踏踏实实做人、老老实实做官的官吏一条升迁之路，这对于改变官场跑官要官等不良风气起到一定的作用。

除此以外，通过举贤良方正、明法、明经、勇知兵法、治剧等科目选人任官，也选拔出了一些德行高尚、能力突出的官吏充实到官僚队伍中，对官僚队伍的素质提高起到了重要作用，汉代许多名臣廉吏都是经过这类察举方式选入官僚队伍的。

汉代官吏选任除按科察举外，还通过征聘或自辟部属方式把一些德才兼备的人才征辟到官僚队伍中来。吕后掌政期间，征聘商山四皓，开汉代征辟人才先河。汉武帝为了加大笼络人才的力度，对那些隐于乡野而又德高望重的儒家学者用安车蒲轮征辟入朝《汉书》卷六《武帝纪》载：建元元年，武帝“议立明堂。遣使者安车蒲轮，束帛加璧，征鲁申公”。《汉书》卷五十一《枚乘传》载：“武帝自为太子闻乘名，及即位，乘年老，乃以安车蒲轮征乘，道死。”，以示恩荣。对那些声名著于乡里的智者贤者，则以安车征召。除国家征召外，各级官府也可通过自辟僚属的方式将贤才揽为己用。

第二节任官回避制度与任官环境的净化

察举征辟把一些道德素质好、才能突出的人才选拔出来充实到官僚队伍中。如何为这些官吏创造良好的任官环境，防止因任官环境的因素，或血缘、亲情关系而导致官吏腐败，无疑是有效预防腐败需要认真对待的问题。秦汉时期建立了一套较为系统规范的官吏任用制度，以防止官吏在履职过程中因血缘、乡情、亲情而以权谋私。其中任官回避制度的创设，对于预防腐败具有重要意义。有些研究者认为任官回避制度创立于东汉时期，其实在西汉时期回避就在职官选任的实践中被应用。也有学者认为自武帝始，朝廷在任命地方官吏时，逐步形成了官员任用时避籍、避亲、避近的制度。近年来出土的尹湾汉墓简牍证明了汉代任官要回避本籍，即刺史不用本州人，郡国守相不用本郡人，县令、长、丞、尉不用本县人参见严耕望《中国地方行政制度史·秦汉地方行政制度》第十一章《籍贯限制》，上海古籍出版社，2007年。安作璋、熊铁基《秦汉官职史稿》（下），齐鲁书社，1986年，第376页。的制度得到切实执行。

在继承和总结西汉任官回避相关做法参见《汉书》卷七十九《冯野王传》，《汉书》卷三十六《刘歆传》。又如《后汉书》卷四十二《光武十王列传》记载“宗室子弟无得在公卿位”，《后汉书》卷六十三《李固传》载“禁侍中尚书中臣子弟不得为吏察孝廉”。的基础上，东汉桓帝时颁布了“三互法”，这是中国古代规定行政官员任职回避的第一个成文法规，标志着任官回避制度的正式确立。关于“三互法”产生的具体时间学术界有不同看法，有人说产生于桓帝时期，有人说产生于灵帝时期。从《后汉书·蔡邕传》载看，“三互法”产生经历了三个步骤，一是经过对“州郡相党”现实情况的朝议，然后形成一个决议，规定“婚姻之家及两州人士不得对相监临”，在这个决议基础上，进一步完善为“三互法”。“三互法”推行后，选官必须回避三互，以至出现了官吏选用艰难，幽、冀二州久缺不补的困局。

关于“三互法”的具体内容和条款，文献记载并不明确。如果从名称上看，“三互法”既名“三互”，其任官应该回避的情况如下：一是避籍，即本籍人士不得到本籍任官。二是避亲，即“婚姻之家及两州人士不得对相监临”《后汉书》卷六十下《蔡邕传》。。两州人士有婚姻关系者，其本人和家人不能到对方州县任官，同时两州士人不得交互为官。据此规定，一种情况是甲州有人在乙州任官，那么乙州人就不能赴甲州任职。另一种情况是甲州人士在乙州任职，乙州人士在丙州任职，那么丙州人士则不得在甲、乙两州任职。参见白纲主编，孟祥才著《中国政治制度通史·秦汉》，人民出版社，1996年，第384页。汉代地方长官任职时既要避籍、避亲，还要避近，一些重要的地区和重要的关键职位不得由亲近的人担任，如“宗室不得典三河”（《汉书》卷三十六《刘歆传》），外戚“不宜备九卿”《汉书》卷七十九《冯野王传》。，不得“封侯与政”（《后汉书》卷二《明帝纪》）。值得注意的是，汉代的州、郡、县的属吏须用本地人（《汉书》卷三十九《萧何曹参传》），以解决地方官吏避籍而导致对任职地环境不熟悉的弊端。

从文献记载看，“三互法”在汉代得到了一定程度的实施。《后汉书·蔡邕传》唐李贤注引谢承《后汉书》载：汉桓帝时，史弼迁为山阳太守，其妻巨野薛氏女，以“三互法”自上，转拜平原相。因为巨野属山阳郡，史弼自请回避其妻家之籍，这说明“三互法”当时在官吏任用中得到实施。“三互法”虽然在一定程度上防止官吏任用中的任人唯亲，但实际操作中有时也成为打击结党营私的工具。东汉梁冀被诛，其党羽太尉胡广、司徒韩、司空孙朗等皆坐阿附免废《后汉书》卷六十一《黄琼传》。，梁冀所连及的“公卿列校刺史二千石死者数十人，故吏宾客免黜者三百余人”《后汉书》卷三十四《梁冀传》。