“宰”、“相”之名虽分别见于殷周及春秋之时，然据顾炎武的考证，这些“相”只具“辅佐”的意义，并不是中枢体制中的官称，而是一种辅政体制，即贵族辅政制。
早期国家君主在从部落联盟或酋邦转变成国家时，以内外贵族联合为基础，以武力震慑和宗亲感情来笼络异姓贵族和宗亲贵族，使之成为自己强有力的后盾，从而形成贵族辅政制。这些贵族既辅佐君主决断国家大政，同时又是各部落首领，拥有自己的封地和军队，一定程度上可以制约王权。早期国家普遍实行贵族辅政制。
传说舜为部落联盟或酋邦首领时，主要事务都要“谋于四岳”。“四岳”指禹、皋陶、契、后稷。他们既是重要的部落首领，又是部落联盟或酋邦议事会的主要成员，对联盟或酋邦事务有一定的发言权。夏代的辅政人员有“六卿”、“三正”、“四辅臣”等。西周初期，成王年幼继位，太公望、周公旦、召公奭为周王的重要辅佐。随着王权专制的加强，贵族辅政制受到冲击。商时已经出现了个别家内奴隶、神职人员凭借本身的能力和王的信任而跻身于辅政行列。春秋时期和战国初期，一些国家出现了相、相国、令尹等称呼。这些官职也初步具有了宰相的地位与职役，但还不是一个固定的职位，也不是一个正式的官职名称。不过，我们可将其视为宰相制产生的前奏。
秦汉以后，中国北方的一些少数民族在进入国家发展阶段时，亦曾经出现过类似夏、商、周三代的贵族辅政制。努尔哈赤在统一女真诸部过程中，建立八旗及后来的议政王大臣制度都体现出早期国家贵族辅政体制的特点。
二 丞相制
史学界公认“丞相之名始于秦”。《史记·秦本纪》载：“(武王)二年，初置丞相，樗里疾、甘茂为左右丞相。”可见，秦武王二年(前309)为中国历史上设置丞相之始。这时的“相”才是正式的官称，理由有三：其一，秦朝以前的尹、宰、执政、令尹及相等称呼，仅是诸多中央高级官员中地位最高者，而且并无属官。其二，战国秦以前的尹、相等官并不是常设官员，有时设，有时不设。其三，战国秦以前的尹、相等职权不明确，有大有小，有高有低，如商朝的伊尹权位极重，但后世几乎没有此例者。
秦统一六国后，丞相辅政制自然成为统一王朝的中枢政制。汉承秦制，也实行丞相辅政，并进一步地完善了丞相制。直至汉成帝绥和改制，才由丞相为主的阶段转入三公共相阶段。
(一)丞相的职位
秦至西汉前期，丞相位高礼重。西汉时，对丞相有诸多的礼遇，如特赐萧何“奏事不名，入殿不趋”。丞相晋见皇帝时，“御坐为起，在舆为下”。“丞相有疾，皇帝亲问，从西门入。即薨，移居第中，车驾往吊。”丞相即便犯罪，也依“将相不辱”和“将相不对理陈冤”的习惯，不出庭接受审问，而是由皇帝示意自裁。凡居相位者多为列侯。公孙弘本为布衣，入相后，汉武帝马上封其为平津侯。此后，入相而封侯遂成为定制，直至东汉。
陈平对宰辅的权力有过这样的表述：“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时；下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉。”这是我国历史上第一次对相权的确切表述。汉成帝在诏书中也宣称：“盖丞相以德辅翼国家，典领百僚，协和万国，为职任莫重焉。”此处成帝的概括与陈平之说如出一辙。
丞相的职权具体表现为以下几个方面：
其一，参与重大事务的决策。凡朝廷的重大决策，宰相皆参与商讨。皇帝根据情况，主动提出新的政策、措施和用人方案，征求宰相意见。对于国家重大的事务，丞相还可以直接上奏皇帝，表达自己的意见，供皇帝参考采纳。这是宰相议政的基本形式，实际情况当然复杂得多。
其二，选拔、荐举、任用官吏。西汉前期，宰相任用官吏之权很大，上自二千石的高级官员，下至一般官吏，皆有权举荐和任用。《汉书·田蚡传》载：“当是时，丞相入奏事，语移日，所言皆听。荐人或起家至二千石，权移主人。上乃曰：君除吏尽未？吾亦欲除吏。”可见，时宰相用人权力之大，已引起皇帝的不满。凡官阶在四百石以下者，丞相可以任意选拔和任用。至于高级官吏，丞相也可以举荐。宰相可主持或参与朝廷举拔贤良方正等人才。在一般情况下，皇帝对于宰相所举之人，仅仅给予核定，很少否决。而丞相可以对皇帝任用之人，提出不同意见，或者加以阻止。另外，丞相还可以自行开馆，招贤纳士，待以宾客之礼，适时举荐给朝廷。
其三，总领百官朝议和奏事。汉朝丞相有权召集百官集议军国大事，然后上奏皇帝。西汉初，迎立代王刘恒，群臣上议，则由丞相陈平领衔上奏。秦及西汉，总领百官奏事与参决之权皆属丞相。
其四，劾案百官，诛罚犯罪官吏。汉武帝之时，田蚡为丞相。“蚡言灌夫家在颍川，横甚，民苦之。请案之。上曰：‘此丞相事，何请？”文帝、景帝之时，申屠嘉为相，因邓通、晁错仗恃皇帝宠信，在朝廷中骄横无礼，违反朝廷礼仪，申屠嘉皆欲以大不敬之罪杀之。后因文帝、景帝亲自出面营救，才了结了这两件事。
其五，总领郡国上计，考课监督百官。汉承秦制，全国的户口和赋籍等皆收管于丞相府，并总领郡国上计。《汉书·张苍传》载：“明习天下图书计籍，又善用算律历，故令苍以列侯，居相府，领主郡国上计者。”根据官吏治绩好坏，执行赏罚。
概括地讲，秦至西汉初，宰相权力由两部分组成：一是议政权，一是监督百官执行权。祝总斌先生认为，只有拥有了此二部分权力的人才能称为真宰相。
(二)丞相的属官
丞相之所以能行使上述权力，是以设有大量属官，了解情况，提供材料，参与谋议为前提的。下面我们就谈谈丞相的属官。汉时宰相机构称为丞相府，又称相国府。丞相办公室称为黄阁，百石小吏得入而白事。西汉时丞相府的属官多达360余人。西汉初，丞相府中地位最高、最重要的属官当是长史、司直。长史，设二人，秩千石，是丞相的主要辅佐，是丞相府的总管。司直，汉初无此官，武帝元狩五年(前118)设立，一人，秩比二千石。其主要职掌为辅佐丞相举劾官吏的犯罪或违法行为。其举不法的范围相当广泛，史称“职无不监”，甚至汉代具有相当独立监察权力的司隶校尉也要受到司直的检举。司直一职自汉武帝至东汉初期设置，时间不长。
除长史、司直，丞相府其他属官全由丞相自行任命，叫“辟除”。他们总称“掾史”。相国府下设十三曹，一个曹等于现在的一个司。分别为西曹、东曹、户曹、奏曹、词曹、法曹、尉曹、贼曹、决曹、兵曹、金曹、仓曹、黄阁。当时全国政务都要汇集到这十三个机关，由丞相统辖，可以想见丞相职权之大。
三 三公制
“三公”这个概念起源较早，商代后期就出现。当时以西伯姬昌、九侯、鄂侯为三公，但没有提及其具体官称。西周则继承这种制度。对于三公的具体名称，向来各家解说不一，秦朝时，习惯把皇帝之下的最高官员丞相、御史大夫和太尉称为“三公”。但实际上，秦朝并不存在并列的三公制度。御史大夫无论就地位还是俸禄而言，都与丞相相差甚远。据《汉书·百官公卿表》记载，丞相是金印紫绶，御史大夫是银印青绶，并且明确指出：“御史大夫，秦官，位上卿。”可见秦的御史大夫不是公，而是卿。俸禄也不同，秦时丞相之俸为万石，御史大夫是“二千石”。同时，御史大夫“朝奏事会廷中，差居丞相后”。
至西汉成帝绥和元年(前8)，汉朝中枢政体发生了一次重大变化，即“三公共相”取代了“丞相辅政”。御史大夫“更名大司空，金印紫绶，禄比丞相”，改太尉为大司马。其后“三公”称谓多次变更，司徒、司空、太尉至东汉才成为比较稳定的称谓。“三公共相”，即三公共同执掌相权，分别向皇帝负责。需要注意的是，三公虽说是“鼎足承君”，俸禄相等，但班位有上下。在东汉，太尉最高，称“上司”，次司徒、次司空。正常升迁亦皆是司空升司徒，司徒升太尉。如暂时代理则用“行”字，表示班次低的代理班次高的。
一方面，东汉三公分工基本明确，各有执掌。太尉(大司马)主要分管军事方面各项事务以及有关官吏的考察、监督。司徒主要分管民事方面各项事务以及有关官吏的考察、监督。司空主要分管修堤、筑城等水土工程方面各项事务以及有关官吏的考察、都督。另一方面，三公又有共同职责。当国家发生重大事件或意外事故时，三公要共同商讨对策，联合建议。如果皇帝犯了大错，三公要联合谏争。可见，三公既分工负责全国政务，又在重大政事上合作。这对皇帝有效地进行统治，少犯或及时改正错误来说，是十分必要的。
三公下设九卿，处理日常事务，九卿指太常(掌宗庙礼仪)、光禄勋(掌宫殿掖门户)、卫尉(掌宫门卫屯兵)、太仆(掌舆马)、廷尉(掌刑辟)、大鸿胪(掌诸归义蛮夷)、宗正(掌亲属)、大司农(谷货)、少府(掌山海池泽之税)。九卿的官位都是二千石，又称中二千石。因为他们都是中央政府里的二千石，以示别于郡国地方二千石行政首长。
四 三省制
三省长贰如侍中、中书令、尚书令，作为个体行使相权开始得很早。经过魏晋南北朝，已经具有了中书出令、尚书执行、门下封驳的分权。但魏晋南北朝时，并没有形成“三省制”的完整模式。隋代三省制成形，唐代形成了规整的三省分授相权制。“三省制”是宰辅制度发展过程中一个不可缺少的重要阶段。“三省制”是由尚书省、门下省、中书省三省首长制、三省并重制及三省分权制三个内涵因素构成的一种施政机构宰相制。“三省首长制”就是尚书令、中书令和侍中既分别为该省首长，又为当然宰相。“三省并重制”就是三省地位平等，权力平衡，没有偏重。“三省分权制”就是把出令、封驳、执行三权分别固定于中书、门下、尚书三省。以上就是“三省制”的一个完整的解释。
(一)三省的形成及其演变
尚书省。尚书的官名，始见于秦，属少府，职权是在殿中主管收发文书，或传达记录章奏，并没有什么政治权力。武帝时，为了削弱丞相权力，尚书的职权逐渐提高，于是由“通章奏”而“拆阅章奏”，而“裁决章奏”，并进而直接下章了。东汉时期，尚书台正式成为总理国家政务的中枢。光武帝鉴于王莽篡权，不信任大臣，独揽大权。他虽然组织了一个以三公为首、九卿分职的中央政府，但国家的大权完全集中于宫廷，即集中于尚书台。《后汉书·仲长统传》说：“虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职，备员而已。”曹魏时，尚书从少府脱离出来，成为独立的政务机构。到了南朝梁时，尚书台改称尚书省。北朝尚书台自北齐正式称省。总之，魏晋南北朝时期，尚书省(台)已经成为事实上的宰相机构，而尚书令“任总机衡”，有职有权，是名符其实的真宰相。尚书台的组织开始规模较小，其后随着尚书权力的日益提高，尚书台的机构亦日益扩大，至东汉渐具规模，俨然是一个小型的中央政府。其长官是尚书令，其下设左、右仆射，再有诸曹尚书。东汉光武时置六曹。这六曹尚书各有分工，隋唐时发展为吏、户、礼、兵、刑、工六部尚书。
中书省。中书之名最初见于汉武帝时，将尚书令更名为中书谒者令。在此以后，虽然中书之名多次废黜或更改，但中书与尚书已经可以互称。到了曹魏晚期，尚书省成了执行机关，而中书省则成为出令机关，中书令成为真宰相。晋代承曹魏之制，中书监、令各置一人，亦为宰相之任。宋、南齐、梁、陈历朝，中书监、令地位日高，遂转为优崇之位，握事权的是中书舍人。北朝的北齐、北魏政权亦以中书省掌宰相之权，号为“西台大臣”。
门下省。门下是“黄门之下”的简称，因秦朝宫门均涂以黄色，称为“黄门”，并设置了沟通黄门内外的官员，如散骑、中常侍、黄门侍郎、给事黄门、侍中、诸吏、给事中皆是。西汉时始有“门下”之名。东汉时始设“侍中寺”、“西寺”、“东寺”，并称为“门下三寺”。曹魏时改侍中寺为“侍中省”，并废置东寺。东晋时置西省。到了梁、陈政权时，侍中省正式称为门下省。侍中一职，秦初设置，是一名丞相府中负责与宫廷联络的小官。西汉时期，侍中基本上是加官，东汉之时始掌实职。三国时期，魏、蜀、吴政权，侍中地位遂为华重，位三品，权力亦增大。到了晋代，侍中始专掌机要。北朝几代亦重侍中，侍中一职为真宰相。
魏晋南北朝时期，尚书、中书、门下三省的长官，已先后发展成为宰相之职，而权力却是彼此消长。隋朝确立三省并重，共执相权。隋朝本设五省：尚书省、门下省、内史(唐称中书)省、秘书省、内侍省。在此五省之中，秘书省较为优闲，内侍省则皆宦官，实以尚书、内史、门下三省为重。唐继承和发展了隋代的三省制，三省分别为：一中书省，二门下省，三尚书省。此三省职权会合，才等于一个汉朝的宰相。
(二)三省职权之分配
中书省首长为中书令，门下省长官为侍中，尚书省长官为尚书令。唐官阶为共九品，第一二品官均以处元老，不负实际行政责任，三品以下始为实际负责官吏。中书令、门下侍中及尚书令皆为三品官。
唐代三省体制运作的程序是：中书令或由皇帝处领旨，或将宰相议决之事，交其属下中书舍人起草诏令。中书舍人凡六员，在制作诏令过程中，可以互相商量，并允许“各执所见，杂署其名，谓之五花判事”。中书省拟好诏令后，转门下省。门下省发现中书所拟诏令有违失，可以驳正，封还中书重拟，即所谓“封驳”。门下省属官给事中甚至有权在中书所拟诏令上进行涂改，驳归中书重写，此称“涂归”。中书所拟诏令经门下省审议合格后，由侍中向皇帝进呈“画敕”，表示认可。后门下省将诏敕转尚书省。尚书省是执行机构，下辖吏、户、礼、兵、刑、工六部，负责贯彻各项诏敕和政策。
此种运作，虽达到了权力的制衡，但会造成遇事争论不休，效率低下的后果，如中书省拟好命令送达门下省，如遇门下省反对，即予涂归、封还，如是此道命令等于白费。故唐遇下诏敕，便先由门下省和中书省举行联席会议，会议场所称为“政事堂”。
(三)中央最高机构——政事堂
唐初以三省长官为宰相，即中书省中书令，门下省长官侍中(二人)，尚书省长官左、右仆射均为宰相。三省长官一起在门下省的政事堂共议国政，这是群相制。因三省长官地位显赫，唐太宗为防止他们专权，不轻易授人，所以宰相缺员现象严重。与此同时，唐太宗常常指定一些年纪轻、品级低的官员参加政事堂会议。凡皇帝指定参加政事堂会议的官员要加上“同中书门下三品”、“同中书门下平章事”等名号。凡加上以上称号者均为宰相。唐高宗以后，尚书省左、右仆射也必须加“同三品”名号，才能参加政事堂会议，不加此号者不再是宰相。唐代以资历浅、年纪轻、品级低的官员充任宰相之位，有利于削弱尚书职权，便于皇帝控制，以达到加强皇权的目的。
参加政事堂会议的，多时有至十几人，最少则只有两人，即中书令及门下侍中。开会时有一主席，称为“执笔”，讨论结果由他综合记录。会议主席轮流充任。有时一人轮十天，有时一人轮一天。凡属皇帝命令，在敕字之下须加盖“中书门下之印”，即须政事堂会议正式通过，然后再送尚书省执行。若未加盖“中书门下之印”而由皇帝直接发出的命令，在当时被认为违法，不能为下面各级机关所承认，故有“不经凤阁鸾台，何为之敕”之说。
