冢宰是国家财务总管，统理“九功”、“九赋”、“九贡”、“九式之事，财物则分藏于各官府。《周礼》的府库很多，纵观全书各序官，其属员大多数都有“府”。《大宰》序官郑注云“府，治藏”。孙诒让《周礼正义》云：“凡财物所藏，并谓之府。因之凡治藏之吏，亦通谓之府也。”府即管理府库的官吏，从府的人数多寡可以推知其大小不一。有的府还设有，贾”，即知物价之吏，《庖人》序官郑注：“贾主市买，知物贾。”《周礼》的庖人、大府、玉府、职币、典妇功、典丝、泉府、马质、羊人、巫马、犬人十一职都有贾人，机构非常庞大。但真正控制国家财政的，则是治藏与会计两大系统的官员。
大府是王治藏官之长，总掌财用敛散出入之权，货贿无论大小都入于此，取于此。其职云：
掌九贡：九赋：九功之贰，以受其货贿之入，颁其货于受藏之府，颁其贿于受用之府，凡官府都鄙之吏及执事者，受财用焉。
“九贡”、“九赋”、“九功”总汇于大府，大府统受之，然后根据其物之善恶情况，分拨于众府藏之。黄以周云：“玉府、内府皆藏货贿之良，以待王之大用。大用不常有，故谓之受藏之府，明不遽出也。”黄说甚是，故《内府》云：“掌受九贡、九赋、九功之货贿、
良兵、良器，以待邦之大用。”相反，受用之府则专入货贿之恶者，以应经常之需。畿内官员如有祭祀、军役等法用，均于大府受之。大府“岁终，则以货贿之入出会之”，总计支出、收入的详细情况，呈报冢宰。
大府之下有玉府、内府、外府三官：
玉府“掌王之金玉、玩好、兵器，凡良货贿之藏”，所掌都是式贡之余财。此府相当于王的内帑。
内府亦掌良货贿，但为良中之良，能中王服御者。
外府“掌邦布之入出，以共百物，而待邦之用”，总掌钱布出入，凡王、后及世子衣服所用之泉，祭祀、宾客、会同、丧纪、军旅以及赐予等开支，均由此官供给。内、外府是王之公帑。
三府各有所掌而统于大府，因而不能作弊；大府又受制于大宰，也无法营其私。
治藏官仅仅治藏，而不管账目。货贿出入之账由会计官主之。天官司会是会计官之长，其《叙官》注云“司会主天下之大计”。其职云：
掌国之官府：郊野：县都之百物财用，凡在书契版图者之贰，以逆群吏之治，而听其会计。
畿内百物财用之总要，均集于司会之手，官府之长，郊野、县都之吏各执其正本，司会通执其副本，群吏以会计文书送于司会，司会钩考之，审核其是非。
司会还会同小宰等官员，“以参互考日成，以月要考月成，以岁会考岁成”，即参照司书、职内、职岁等官提供的账目，稽考官吏们每十日、每月和全年的计算文书。司会所掌较复杂，因而其下又有四官分治：
司书为司会之贰，其职云：
三岁，则大计群吏之治，以知民之财用器械之数，以知田野夫家六畜之数，以知山林川泽之数，以逆群吏之征令，凡税敛掌事者受法焉，及事成则入要贰焉。
凡是三岁大计所涉及的各个项目，司书都要总考其数，负责征敛赋税的官员，也要到司书处，受法”。《司书》郑注“法犹数也”。“受法”是领受人民应交纳赋税的数目。事成之后，将账目之正本交大宰，副本入司书。
职内、职岁二官分掌邦之赋入、赋出。《职内》云：
掌邦之赋入，辨其财用之物而执其总，以贰官府都鄙之财入之数，以逆邦国之赋用。
贾疏云：“谓九职、九贡、九赋之税入皆掌之。独云赋入者，赋是总名，下言赋者，皆此类也。”辨财用之物，郑注说是，处之使种类相《周礼从”，即分门别类使之各入其府。“总”，指“簿书之种别与大凡”。职内掌官府都鄙财入的副贰文书，以钩考赋用情况。实际上，赋入之货贿并非职内征敛，亦非全部藏于职内，此官唯掌会计，凡赋入之数全在此入账。
职岁则总掌赋出，与职内出入相考、相辅相成，其职云：
掌邦之赋出，以贰官府都鄙之财出赐之数，以待会计而考之。凡官府都鄙群吏之出财用，受式法于职岁，凡上之赐予，以叙与职币授之，及会，以式法赞逆会。
凡遇官府都鄙群吏有财物之用，其式法多少之节度，一律由职岁掌握。年终会计时，职岁协助司会与职内、职币作钩考会计之事。
职币“掌式法，以敛官府都鄙与凡用邦财者之币”，职币掌敛官府财用之余，即大宰九职中的“币余之赋”。
综上，我们可以看出，《周礼》的理财机构相当细密而完备。大府总掌财务，但由司书之官书记之，司会之官钩考之，财务入出又由职内、职岁分理，财物则又散置于各藏用之府，各职互为制约，极难从中作弊。财物的调拨权和使用权，为中央牢牢控制，无可动摇。
从各府领取财用的手续也是非常严格的。《职内》云“凡受财者，受其贰令而书之”，孙诒让云，“此贰令当为王及冢宰所下之令，其正令下所出财用之府，而别以贰令下职内，使书之”，奉命去相关之府如受泉布者到外府或泉府’领取财用者，必须持王或冢宰命令的正本，但同时要将命令的副件交职内之官抄录，以备钩考。当然，这是指国之大用和非常之颁而言，日常小用则自有式法等制约。《职岁》云，“凡官府都鄙群吏之出财用，受式法于职岁”，郑注云：“百官之公用式法多少，职岁掌出之，旧用事存焉。”各官府所需财用，由职岁依九式之法规定限额，其依据是，旧用事”，即惯例。“旧用事存焉”，说明历年开支情况都归入档案，并作为今后决策时的参考。
如前所述，财物是根据质地善恶，分类入府库的，具体到每一府库又是如何管理的，则语焉不详。但我们仍可从《职币》的记载中推知。其职云：“振掌事者之余财，皆辨其物而奠其录，以书楬之。”振为收取之意，贾疏云：“既敛得币，皆当辨其物，知其色类及善恶。‘而奠其录"者，谓定其所录簿书色别，各入一府。”云“以书楬之”者，贾疏：“谓府别各为一牌，书知善恶价数多少，谓 之楬。”楬，即橛弋、小木牌，将物之名数等等书于楬，并附着于该物之侧，使人一目了然。类似的记载还有，如：
《天官·典妇功》：及秋献功，辨其苦良，比其小大而贾之，物书而楬之，以共王及后之用，颁之于内府。”
《地官·泉府》：“敛市之不售，货之滞于民用者，以其贾买之，物楬而书之，以待不时而买者。”
《秋官·职金》；“辨其物之美恶与其数量，楬而玺之。”
可见，库藏之物，不仅所录簿书有色别，以示大类，而且每一小类之楬也详细记有物品的美恶、数量、价格等，可以据此推定，《周礼》其他府库对于所藏财物，也必是如此管理。这与云梦秦简中的某些记载十分相似，如：
官府受钱者，千钱一畚，以丞：令印印，不盈千者，亦封印之。
啬夫免而效，效者见其封及，以效之，勿度县。
官府钱币以一千钱装为一畚，并以令、丞之印封缄。秦国的粮仓管理也十分严格，谷物入仓时，以一万石为一积而加以排列，由县啬夫或丞和仓、乡主管人员共同封缄。如果啬夫被免职，只要检验仓上的封缄和题识即可，不必称量，只称量其独自封印的仓，可见封缄前要清点，封缄手续也很严格。这种较成熟的管理手段是法治在经济领域中的运用，也是与战国后期出现的庞大的官府财政体系相适应的。
（第四节 重农本
中国自古就以农立国，因此，以农为国本的思想根深蒂固，先秦各派思想家几乎都是重农论者。《周礼》承继了这一传统思想，对农业给予了极大的重视。
一是重视对土壤的分类。《大司徒》“辨十有二壤之物而知其种，以教稼穑树艺”。可知，种植之前，要先辨别十二种土壤的土性，然后再教民稼穑之事，这当然是因为土质与宜种之物及作物质量密切相关。从《禹贡》看，战国时代人们已将土壤分为壤、埴、坟、垆、黎、涂泥等类，其中壤有黄、白两种，坟有白、赤、黑之分，所说与今天土壤分布情况大致相合。《管子》也将九州之土区别为上土、中土、下土，各三十物，并辨其形状与所宜种。《地官·草人》则按照土色、土质、肥度等将土地区分为刚、赤缇、坟壤、渴泽、咸潟、勃壤、埴垆、强、轻九类，当与《禹贡》等为同时代的科学知识。
二是改造土壤。《地官·草人》有所谓提高土壤肥力的“土化之法。”刚、赤缇、坟壤等九类土壤肥瘠不一，因此施肥时要根据不同的土质，分别施洒牛、羊、鹿、狐等动物骨灰，如此则可化治土质，使之肥美。孙诒让说，此法“与植物化学冥符遥契”，不为过誉。
三是选择种谷。《地官·司稼》云：“掌巡邦野之稼，而辨穜稑之种，周知其名与其所宜地，以为法而县于邑闾。”郑司农云，“先种后孰谓之穜，后种先孰谓之稑”，此当为众谷之通名。何者宜种，何者不宜种，皆编之为法而悬之于众，以使民甿尽知应选之种谷，足见对此事之重视。
四是整治稼器。《地官·遂人》云“以时器劝甿”，时器即农时所用之耒耜等器，遂人铸农器劝民耕作。《遂大夫》又云“正岁，简稼器，修稼政”，可见每年正岁还检查农器。
五是兴修水利。农田中有统一的水利系统，《遂人》云：“凡治野，夫间有遂，遂上有径；十夫有沟，沟上有畛；百夫有洫，洫上有涂；千夫有浍，浍上有道；万夫有川，川上有路。”一夫受田百亩，夫田与夫田之间即有水沟遂’；沟、洫、浍、川等也是田间水道之名，纵横交错，大小相注，以防水备潦。《地官·稻人》又云：“以猪畜水，以防止水，以沟荡水，以遂均水，以列舍水，以浍写水。”猪即潴，是蓄水的池塘。防即堤防，防水泛滥。沟、遂、列、浍分别是流水、均水、留水、排水的水沟名。《荀子》云，司空“修隄梁，通沟浍，行水潦，安水臧，以时决塞”，。反映了战国时期对农田水利的重视，但是，很显然，《荀子》所见的水利系统远不如《周礼》严密、规范和理想化。
以上五方面均有专门的官员管理和指导。此外，《周礼》对农业的重视还表现在以下几方面：
《春官·肆师》云“尝之日，莅卜来岁之芟”，“社之日，莅卜来岁之稼”，来年的年成皆预先占卜。《春官·籥章》有祈年于田祖”，以及岁终“祭蜡”以报农功之举。《天官·内宰》有“诏王后帅六宫之人而生穜稑之种，而献之于王”之语。司民、司禄献民数、谷数，王必拜而受之，藏于天府。
为防天灾时壮者散之四方，老者转乎沟壑，影响农本，《大司徒》又有，十二救荒之政”：
以荒政十有二聚万民；一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去几，七曰眚礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼。
“散利”是贷给农民种食，即《地官·乡师》以岁时“赒万民之艰厄，以王命施惠”，《司救》之“凡岁时有天患民病···而以王命施惠”，《司稼》之，均万民之食，而赒其急，而平其兴”。“薄征”是减轻赋税。“缓刑”是宽减刑罚，即《秋官·朝士》之“若邦凶荒···则令邦国都家县鄙虑刑贬”。“弛力”是减免徭役，如《地官·均人》之“凶札则无力征，无财赋”。“舍禁”是去山泽之禁。“去几”是除关市之稽，即《地官·司市》之，“国凶荒札丧则市无征”，《司关》之“国凶札则无关门之征”。“眚礼”是简化礼仪，即
《春官·司服》之“大荒···素服”，《天官·膳夫》之“大荒则不 举”，《秋官·掌客》之“凶荒杀礼”。“杀哀”是省减凶礼。“蕃乐是敛藏乐器而不奏，即《春官·大司乐》之大灾“令弛县”。“多昏是省减婚礼，鼓励结婚。“索鬼神”是为凶年祈祷，即《春官·大祝》之“天灾，弥祀社稷，祷祠”。“除盗贼”是安定社会秩序。“十二荒政”是灾荒出现时的应急措施，节省开支，轻徭薄赋，活跃经济，安定人心，从而，聚”住万民，渡过危机。
（第五节 抑工商
春秋以降，随着社会生产力的迅猛发展，井田制瓦解，工商食官的局面被打破，商品货币经济开始崛起，出现了以子贡、计然、白圭、范蠡、猗顿为代表的商人阶级。他们贩贱卖贵，巧取豪夺想，坐收百倍之利，以至家累千金，富比王侯。这些巨商大贾的发迹，对那些“解冻而耕，暴背而耨，无积粟之实”的农民有很强的诱惑力。随着弃农经商现象的出现，商业与国家争劳力、争财富的矛盾日趋突出。于是，对待商贾究竟应取什么态度，成为各家争论的热点之一。
商鞅主张用提高关税、市税的办法抑制工商，，重关市之赋，则农恶商，商有疑惰之心。农恶商，商疑惰，则草必垦矣”。他把商业视为末作，，能事本而禁末则富”，认为只有禁绝之，国家才能富强。
韩非的态度与商鞅一样激烈，他认为“其商工之民，修治苦窳之器，聚弗靡之财，蓄积待时，而侔农夫之利”，是必须消灭的五蠹之一。他还认为，工商末业，毫无用处，“磐石千里，不可谓富；象人百万，不可谓强。石非不大，数非不众也，而不可谓富强者，磐不生粟，象人不可使距敌也。今商官技艺之士亦不垦而食，是地不垦与磐石一贯也···”在他看来，商人不直接参加生产，不能创造财富，与磐石不能生粟无异。因此，韩非和商鞅都坚决主张抑商。
孟子对厚刀布之敛以难商贾的做法很不以为然，主张“关市讥而不征”。他认识到商业在社会生活中不可或缺的作用，他希望，市廛而不征，法而不廛”，使得“天下之商皆悦，而愿藏于其市”，以活跃社会经济。他甚至把保护商贾作为仁政的五项表现之一。
荀子的态度比较折中，他一方面厌恶商贾，争货财，无辞让，果敢而振，猛贪而戾，侔侔然唯利之见”，一方面又反对，苛关市之征以难其事”，他主张用刑赏等手段使之就范，并发挥其社会作用，，商贾敦悫无诈，则商旅安，货财通，而国求给矣，百工忠信而不楛，则器用巧便而财不匮矣”。
《周礼》对待商业的态度，与商鞅、管子、韩非等法家人物较为接近，是抑商的。赵靖先生认为，《周礼》中没有抑商的思想”。我们认为，《周礼》虽没有抑商的论述，但却有许多具体的抑商措施，种种限制和征敛把商贾置于无法发展的地位。下面，我们从几个方面加以分析。
1.贸易场所的限制
《周礼》对经济市场的管理，犹如对乡遂之民的管理，带有强烈的军事化色彩，市场不过是军事化国家体制的一个组成部分。指挥经济活动的并非经济规律，而是层层严密设置的官吏，他们对商贾的贸易场所、成交方式、价格，乃至商品质量、种类，无一不加严格限制。
商人从事贸易活动的场所称为市，设在城的北面。根据经营对象的不同，一日之中又分为朝市、大市、夕市，即所谓，三时之市”，《地官·司市》云：
