唐律中对以上各个环节都有不同的规定。如关于“审”，便明确规定如下：“尚书省应奏之事，须缘门下者，以状牒门下省，准式依令，先门下录事勘，给事中读，黄门侍郎省，侍中审。有乖失者，依法驳正，却牒省司。”（长孙无忌等编撰：《唐律疏议》卷五《名例》同职犯公坐条疏议曰，北京，中华书局，1983。）这里的“须缘门下者”，主要即指奏抄、露布，尚书省要将此两种文书“以状牒门下省”，转牒门下省审驳。侍中、黄门侍郎、给事中在此两种文书上都要分别进行审署、省署、读署。门下省如果不同意尚书省对政务的处理意见，认为尚书省的处理有违背法令之处，就可以“依法驳正”，要求尚书省重新提出处理方案。《唐六典》卷九所记中书省长官中书令的职掌之一为“掌军国之政令”，具体为对七种以皇帝名义下发的命令文书“皆宣署申覆而施行焉”。宣、署、申、覆则是中书省在最高决策成立和政务裁决程序中不同环节上的职权，同样具有法律保障。宣，是对制敕文书的宣行，也就是制敕文书要由中书省发布。中书省发布制敕文书的职权，落实到文书形态上，就是署。在皇帝对制敕文书御画之后，自中书令以下连署，记入表示“中书令宣、侍郎奉、舍人行”之意的“宣奉行”三字，转送门下省。在中书令是“署而宣之”，在中书侍郎是“署而奉之”，而在中书舍人则是“既下，则署而行之”。申是申奏，中书省将上行文书中的表状申奏于皇帝。覆是覆奏，指中书省官员将皇帝御画之后的制敕向皇帝覆奏，或门下省写好覆奏文的制书经中书省覆奏皇帝。在门下省是“大事覆奏，小事则署而颁之”，故小事不须覆奏，但仍须在此前由中书舍人“进画”。进画则是中书省官员将起草好的制敕文书送皇帝御画的手续。中书省在以上环节上的职权，在唐律中有不同的保障性规定，不遵循这些程序，就是违法。唐律规定：“或有诈为中书宣出制敕，文书已入所在曹司，应承受施行及起请行判曹司者，并为‘已施行’。”（《唐律疏议》卷二五《诈伪》诈为制书及增减条疏议曰。）如果不经过中书省或冒充中书省宣出制敕，并因此造成承受者接受制敕事实的，要处以绞刑，在传达过程中被发觉而没有产生承受事实的，则罪减一等。在唐前期的体制下，尚书六部是中央行政机构的主体。由中书省宣行经门下省签署的制敕文书，最后都要经过尚书省承受施行。“凡制敕施行，京师诸司有符移关牒下诸州者，必由于（尚书）都省以遣之。”（《唐六典》卷一《尚书都省》左右司郎中员外郎之职条。）不经过尚书省直接下发，就是违反程序。尚书省在国家行政体制运作中的基本地位，包括两个层面。第一个层面是作为君相和具体政务部门（包括中央的寺监和地方州府）之间的政务汇总机构。如严耕望先生所说，一方面尚书省上承制敕，制为政令，以尚书“符”的形式向下颁布实施；另一方面，尚书省下领州府寺监之政务，据令式制为奏抄，向上申奏。（参见严耕望：《论唐代尚书省之职权与地位》，收于《唐史研究丛稿》，香港，新亚研究所，1969。）第二个层面是作为全国最高的行政机关，尚书省具有一定的政务裁决权。从上行文书的角度看，则尚书省所受内外百司申报的文书，并非都要制为奏抄向上申奏，而是有大量的细碎事务要由尚书省自己裁决的。从《唐六典》关于奏抄应用范围的规定看，需要申报到尚书省的许多政务是不够奏抄应用的级别的，此类政务则尚书省具有终判权。如流外官的任命，称为“判补”（《通典》卷一五《选举典·历代制下》。），在唐前期是由吏部郎中专职掌选，开元二十五年（公元737年）以后则由吏部郎中与吏部尚书侍郎对定。（参见任士英：《唐代流外官的管理制度》，载《中国史研究》，1995（1）。）无论如何，都是由吏部独立任命的，而不需向君相申奏，在唐律中称为“非奏授者”（《唐律疏议》卷九置官过限及不应置而置条疏议曰：“注云‘谓非奏授者’，即是视六品以下及流外杂任等。所司判补一人杖一百，三人加一等，十人徒二年”。）。唐律在解释有关越级申报的问题时，指出“及不由所管而越言上者，假谓州管县，都督管州，州、县事须上省，皆须先申所管州、府，不申而越言上者”（《唐律疏议》卷一〇《职制》事应奏不奏条疏议曰。）。说明州府有大量的政务是要申报到尚书省进行裁决或备案的。从下行文书的角度看，尚书省的“符”也不只是转发制敕的，应当还有发布尚书省自身政令的，一般是以“司”为单位，概称为“省符”。唐律规定了尚书省诸司下符错失的责任界定，“若省司下符向州错失，州司不觉，州司所由首减省司所由首二等，同职递为四等首从法减之”（《唐律疏议》卷五《名例》同职犯公坐条疏议曰。）。
尚书省在两个层面不同环节上的职权，应是具有法令保障的。尽管唐代有关政务运行程序的立法在尚书六部二十四司及诸寺监等部门职权上的体现，还有待进一步清理。但唐律对于制敕文书“施行”的程序，却有明确规定：“施行，谓中书覆奏及已入所司者。虽不关由所司，而诈传增减，前人已承受者，亦为施行。”并因此进一步规定“余条施行准此”。疏议曰：“余条谓‘以伪印文书施行’及下条‘诈为官文书施行’，如此诸条，已施行及未施行皆准此。”（《唐律疏议》卷二五《诈伪》诈为制书及增减条。）从文书下行的角度看，“关由所司”是正面的规定，“不关由所司”只是从反面说的特例。从文书上行的角度看，则内外百司都有应申尚书省者。《职制律》规定：“上尚书省而误，笞四十。余文书误，笞三十。误，谓脱剩文字及错失者。”疏议曰：“上尚书省而误者，谓内外百司应申尚书省，而有文字脱剩及错失者，合笞四十。余文书误者，谓非上尚书省，凡是官文书误者，合笞三十。”（《唐律疏议》卷一〇《职制》上书奏事误条。）六部的二十四司（即曹司）是行政运作中的关键和依托。各种政务都由各司郎中员外郎独立完成，他们是法律责任的首要承担者，也是中央行政运作中不可越过的环节，需要经过尚书省的上下行文书，都要经过相关曹司郎官的行判和签署。需要说明的是，所谓程序保障，在涉及皇帝的环节或场合，往往具有相对性。武则天执政时期，担任中书侍郎同平章事（即宰相之职，当时改名为凤阁侍郎，门下侍郎改名为鸾台侍郎）的刘祎之曾私下对自己的下属凤阁舍人贾大隐说：“太后既能废昏立明，何用临朝称制？不如返政，以安天下之心。”贾大隐将这番话秘密地转告给了武则天。武则天不悦，对左右说：“祎之我所引用，乃有背我之心，岂复顾我恩也！”垂拱三年（公元687年），有人告发刘祎之接受归诚州都督孙万荣的贿金，并且与大臣许敬宗的小妾有私。武则天借机要清理刘祎之，特令肃州刺史王本立负责审理其事。当王本立向刘祎之宣布武则天的敕令时，刘祎之说：“不经凤阁鸾台，何名为敕？”（《旧唐书》卷八七《刘祎之传》。）按照唐朝的制度，皇帝的命令没有经过法定出令机构中书省和门下省的签署，就没有完全成立。武则天也只好承认这是制度。但制度只是相对的，尤其是针对皇权的制度，更不具有绝对的约束力，而皇权是绝对的。武则天一怒之下，找到了另外一条给刘祎之治死罪的法律依据。根据唐律的规定，“盗大祀神御之物，乘舆服御物，盗及伪造御宝，合和御药误不如本方，及封题误。若造御膳误犯食禁，御幸舟船误不牢固，指斥乘舆，情理切害，及对捍制使，而无人臣之礼”（《唐律疏议》卷一《名例律》十恶条。）等，都是大不敬，是十恶不赦的大罪。武则天给刘祎之轻易地就定了一个“拒捍制使”的罪名，赐死于家。（参见《旧唐书》卷八七《刘祎之传》。）
唐代地方行政运作中不同职位的权力，同样被规定在政务运行程序中的不同环节上，相应的也被保障在不同环节上。正是由于有了程序保障，唐代地方政府各级官员都能够发挥各自的作用，克服地方长官“一言堂”的弊端。按照制度规定，在大量的日常政务的裁决中，各级机构的判司就是分工主判的“主司”。唐律对主司有明确的解释：“主司，谓应判遣及亲监当之官。余条主司准此。”（《唐律疏议》卷七《卫禁》宿卫冒名相代条。）地方长官在政务处理过程中具有终判权，各职能部门的判官行使主判权。我们以唐太宗时期的一个案例来说明。有一次，发生了胡人在长安城里盗窃的案件，由长安城的地方政府（雍州）进行处理。主管治安的职能部门是雍州法曹，法曹的司法参军事（简称司法）是主判之官。雍州长官杨纂的意见是将京城所有胡人都“禁问”，而司法不同意这种持民族偏见的做法，他的主判意见是：“贼出万端，诈伪非一，亦有胡着汉帽，汉着胡靴。亦须汉里兼求，不可胡中直觅。请西市胡禁，余请不问。”雍州长官怒其与自己的意见相左，想行使终判权，下令在全城搜索胡人。但他考虑到作出与主判官员相异的判决可能承担的责任，最终签署了如下意见：“本人输了一筹。其余依司法所判。”这件事情让唐太宗知道了，很赞赏地说：“朕用杨纂，闻义伏输一筹。朕伏得几筹？”（李昉等编：《太平广记》卷二四九尹君条，北京，中华书局，1981。）如果一切按照规程办事，地方长官的终判权就会受到很大限制，而掌握在具体行政部门和判官手里的主判权，才起到主导作用。一些出土的吐鲁番文书也表明，在地方政务的裁决中，判官发挥着决定性的作用，长官只是签名依判而已。那么，长官的终判权如何体现首长的权力呢？事实上，也有一些文书表明，程序上的严格规定并不对长官的专断产生实际的制约。政务运作中长官与判官之间谁的意见占主导地位，这要视长官的意愿而定。长官负责全盘工作与判官分管具体政务之间，存在着一定的辩证关系。（参见李方：《唐西州行政体制考论》，248～249页。）需要指出的是，长官的职权很多时候并不体现在文书上，甚至也不体现在政务处理的程式上，完全从文书和行政案例中无法求得真实的解释。从制度上说，曹司判官具有主判权，行政长官具有终判权，如果长官不同意判官的判决，可以行使否决权，也可以改判，但不能改变判官的意见，并要承担可能出现的法律责任。这是制度在程序上的硬性规定，是程序保障的规定，体现了唐代制度中非常重要的立法精神，即在律令中不仅规定了各级官吏的权力，还严格规定了履行权力过程中的程序，而且这种程序保障的规定相当严密。
唐代各级官府对政务文书行判的每个环节，对其权力和责任都有明确的规定，体现在终判完成之后的文书上的，不仅有长官的终判意见，还包括有每一个环节的意见和责任人的签署。正因为终判完成之后的文书不是一个笼统的一致意见或长官意见，而是体现了每一个环节的意见，所以对于不同环节上的“异判”及其责任的追究，就有了确切的依据。这种文书制度，就为包括本机构的勾检官、中央派出的监察官和年终汇总审查各地文案的尚书都省在内的诸层面的文案检查提供了前提。
三、唐前期国家政务运行中的责任分担原则
《唐律疏议》卷五《名例律》“同职犯公坐”条及“公事失错自觉举”条，以及卷九至十一《职制律》中的相关条文，是关于行政责任分担原则的最集中的法律规定，其中还有许多具体的法律解释没有被理解。要解决此类问题，只有回到具体的案例，通过个案的排比，复原出当时的政务运行机制和具体程式。李方的《唐西州行政体制考论》在这方面作出了非常有益的尝试。程序保障和责任分担，都以官僚在职务上的分等为前提。唐代所有中央和地方政务部门的官员，都被分为长官、通判官、判官和主典四等。唐律规定：“诸同职犯公坐者，长官为一等，通判官为一等，判官为一等，主典为一等，各以所由为首。”（《唐律疏议》卷五《名例》同职犯公坐条。）四等官制既是行政错失责任承担的等级划分，也是行政职权落实到程序和环节上的等级前提。长官在制度上被赋予了终判的权力，但是唐代的制度设计中对这种权力又进行了限制。这里要涉及责任的连带分担问题。唐律中对行政错失的责任追究原则是“各以所由为首”，而非长官全部负责。“各以所由为首”的具体规则是：如果错失是由主典造成的，则主典是首要责任承担者，判官负第二从责任，通判官负第三从责任，长官负第四从责任；如果错失是由判官造成的，则判官承担首要责任，通判官为第二从，长官为第三从，主典为第四从。责任追究的方向是按照政务处理的流程向上级连带分担而非向下级，判官为首要责任人时，只有其下一个环节的通判官为第二从，其上一个环节的主典则为长官之后的第四从。
按照唐代的政务审批制度，从具体收发行署文书的主典、主判的判官、副署长官的通判官到终判的长官，他们经手的程序和意见，都要落实到文书上，而非只有一个责任不明的集体意见。唐律规定：“若通判官以上异判有失者，止坐异判以上之官。”具体的法律解释是，如果判官的主判意见是正确的，而通判官以上“异同失理，应连坐者，唯长官及检勾官得罪，以下并不坐”。就是说，如果长官不同意判官的意见，而自己的意见又被证明是错误的，就要被追究责任。这就对不同情况下长官和通判官的责任作出了明确的界定。如果判官有错失，通判官和长官的责任体现为纠正判官的错失，若未能及时纠正，就要承担连带责任。如果判官无错失，通判官和长官的责任体现为维护判官的主判意见，若要异判，则要承担“异判有失”带来的责任。
唐律也允许判官有失误，判官承担首要责任是在该判决需要承担责任的前提下。如果判官的意见是错误的，通判官不同意，签署了一个正确的意见，而长官却不依通判官的意见，而是同意判官的错误意见，其责任追究分两种情况。如果该案件需要报请上级批准，则“上下俱得科免”，其责任由上级审批机关承担。如果该案件在当初是终审，长官的意见就是最终实施方案，则需要追究责任，由判官和长官承担相应的责任，其余不问。（参见《唐律疏议》卷五《名例》同职犯公坐条。）
这里涉及行政程序中各环节的意见与长官意志之间的关系问题。如果一切按照规程办事，则长官的终判权往往体现为签署文件，而实际的判案权则掌握在具体行政部门的判官手里。事实上，一些实物的文书资料也表明，判官发挥着决定性的作用，长官只是签名“依判”而已。如果长官想作出与判官意见不同的终判，则要考虑承担很大的责任风险。实际生活中，有许多长官并不局限于程序上的严格规定，而是突破规定独断专行。长官的职权很多时候并不体现在文书上，甚至也不体现在政务处理的程式上。
需要指出的是，在关系到国计民生的重大问题上，地方长官则要承担首要责任。例如，地方在土地管理、生产安排和赋税征收等问题上出了差错，法律责任的首要承担者就不是具体判案的佐职，而是“州县各以长官为首，佐职为从”（《唐律疏议》卷一三《户婚》里正授田课农桑违法条。）。追究责任的原则还涉及人员设置的问题。以唐代州县级机构的建制和运作为例，从理论上讲，县司的建制与州府的六曹和尚书省的六部要对应，这就是《新唐书·百官四下》所说的“凡县有司功佐、司仓佐、司户佐、司兵佐、司法佐、司士佐、典狱、门事等”，也就是欧阳詹所说的“县亦有六曹”（欧阳詹：《同州韩城县西尉厅壁记》，收于《文苑英华》卷八〇六，北京，中华书局，1966。），而且与州府和尚书省的机构建制是对应的。（参见李方：《唐西州行政体制考论》，55～56页。）这里所谓从理论上讲，是指根据各级官府之间的职掌或事务上的对应关系而言。但在实际政治生活中，却并非每一个州县都设置同样的曹司，不是“麻雀虽小，五脏俱全”，而是根据州县所掌户口的多少，在制度上作出变通的规定，裁减机构和人员。如相对一般州府的六曹而言，下州只有三曹；相对于京县完整的六司而言，畿县有五司，上县以下唯有司户、司法二司。所以《新唐书·百官四下》接着说：“畿县减司兵，上县有司户、司法而已。”只要户口钱粮和司法刑狱之事有专门的机构负责，其他事务则可以由人兼领。
出土的吐鲁番文书表明，西州官吏中存在着大量的兼职理事（兼摄）现象。李方进一步阐明了这种现象在全国州府的普遍存在，极大地丰富了我们对于唐代地方行政体制复杂性的认识。（参见上书，123～155页。）兼摄制度在保证地方政府正常运行方面，有着非常积极的作用。在经常性出现某些职位缺任的情况下（有人为原因，也有制度性的背景），兼摄官必须遵循法令规定的各种处理政务的程式。兼摄制度有利于保证“职有常守”，不至在某个职位人员缺任的时候影响政府的运作，有利于保证行政效率。但是，兼摄制度也有明显的负面影响，就是在维持了制度的外在形式的同时，实际上破坏了制度的刚性原则。如由主办的判官兼任负责对其判案进行监督的勾检官，实际上等于放弃了监督。这是就特殊的兼摄情形而言的。从法令上说，兼职官员同样承担其所兼职务的连带责任。唐律关于“在官犯罪，去官事发或事发去官”的界定，指出检校、摄判之官需要承担相应的行政责任。《唐律疏议》卷二《名例》“无官犯罪”条：
问曰：依令：“内外官敕令摄他司事者，皆为检校。若比司，即为摄判。”未审此等犯公坐，去官免罪以否？
答曰：律云“在官犯罪，去官事发；或事发去官：犯公罪流以下各勿论”，但检校、摄判之处，即是监临，若有愆违，罪无减降。其有敕符差遣及比司摄判，摄时既同正职，停摄理是去官，公坐流罪亦从免法。若事关宿卫，情状重者，录奏听敕。其寺丞、县尉之类，本非别司而权判者，不同去官之例。诸司依令当直之官，既非摄判之色，不在去官之限。
这是兼职者的行政责任问题，依据不同的情况有不同的具体规定。
综括言之，通过对唐代国家政务运行中各种权力的程序保障和责任连带分担问题的探讨，从一个侧面说明，中国古代的制度设计是非常注意可操作性的，国家机器的运转纳入到一整套具有程序保障的权力体系之中，行政错失的责任追究原则也明确而细致。从发展趋势上看，这种制度在唐朝以后更加完善起来。
