我在这里想介绍一下我们在调查中发现的北京市区县人大常委会对乡镇人大用规范性文件进行指导的方式。(1)房山区人大常委会早在2005年4月就制定了《关于规范乡镇人民代表大会工作的试行意见》，对代表大会、代表大会闭会期间的代表活动作出了规范性规定。(2)朝阳区人大常委会2009年12月制定了《朝阳区乡、民族乡人民代表大会工作规则（试行）》，对代表大会的开法、闭会期间的工作、代表履职等作出了规定。(3)怀柔区人大常委会2010年11月制定了《关于进一步做好镇乡人大工作的指导意见》，对代表大会、闭会期间的监督工作、区人大与镇乡人大的联动机制、发挥代表作用、加强镇乡人大自身建设等作出了规定。(4)门头沟区人大常委会2010年12月草拟了《关于加强和改进镇人大工作的意见》和《关于加强和改进镇人大评议副镇长工作的意见》，准备在近期通过。前者是一个指导镇人大工作的综合性意见，后者是一个关于开展述职评议工作的单项意见。
通观这些文件，有这样几个特点。一是有很大的创新性。由于乡镇人大的定位多年来始终不清晰，致使乡镇人大的许多事情无法可依、无章可循，工作十分被动。鉴于这种情况，由直接指导乡镇人大的区县人大常委会制定规范性文件来给乡镇人大注入活力，这本身是一个创举。尤其可喜的是，这种创举在北京不是一家，而是多家。二是有很大的递进性。从这几个文件看，在内容上可谓一个比一个更丰富、更全面、更具体、更具有可操作性。这既体现了历史的进步，也体现了认识的提升。三是有很大的智慧性。这几个文件本身并没有涉及乡镇人大的法律定位（比如主席团是否应为常设机构等）问题，但是在乡镇人大的工作要求上却是一个比一个更具体、更实在。我觉得，由区县人大常委会为乡镇人大制定规范性文件这种方式来加强和改进对乡镇人大工作的指导，是比其他方式更具有合法性、权威性和可操作性的办法，举凡想把乡镇人大工作向前推进的区县人大常委会都可以参照。
十二、几点余论
以上都是从乡镇人大调查中生发出来的题目，就事论事，说些感想。当然，调查中涉及的问题还有很多，这里没有全部涉及，只是拣印象较深的说些感受。事情要说的已经差不多了，但还有几个理论性的问题，想就事论理再说几句。
（一）关于乡镇人大是否需要设立常设机构问题
依目前法律说，乡镇人大在体制上尚未定型，其最主要的表现就是作为这一级国家权力机关的人民代表大会，究竟以何种方式得以经常性的运转，还没有定下来。而乡镇作为最基层的一级国家政权，与人民群众的关系最接近，与人民群众的利益最直接，因而也就最需要发展人民民主，最需要把人民代表大会这个人民行使当家作主权力的机关建设好、完善好。而解决这个问题的重要途径之一就是在乡镇一级设立人民代表大会的常设机构。而且在我看来，这是当前迫切需要解决的一个问题。
过去长期没有解决这个问题，主要理由是说乡镇地域小、人口少，事情不多，代表也少，可以经常性地召开代表大会来讨论问题、决定事情。这当然是好意，可以使得经常性参与行使当家作主权力的代表更多更广。但是，现在情况比较过去已经发生了很大变化。一是乡镇几经合并据有关材料记载，北京市乡镇总个数，1984年为365个，1987年为292个，1999年为224个，2002年为190个，2006年为178个。2006年乡镇总个数不足1984年的50%。由此可见这些年乡镇合并的速度之快，由此也可以想见，现在每个乡镇的辖区和人口均远非解放初甚至是改革开放初可比了。，规模已经很大，辖区面积达数百平方公里、人口数量达十几万的乡镇已经很多，经常性地召开代表大会已属不易。二是乡镇事情还是很多的，经济、政治、文化、教育、卫生、民族、人口、治安方方面面，而且有很多关系民生的大事，需要乡镇人大经常性地行使重大事项决定权。三是乡镇政府权力已经很大，有的乡镇财政达到十几亿甚至是几十亿，而且乡镇政府管的都是与老百姓息息相关的事情，需要乡镇人大经常性地行使监督权。四是越是基层，越是离老百姓近，越是需要民主，老百姓自己的事情由老百姓自己当家作主，这已是基层最有成效的治理方式，也是现代政治生活的常识。
所有这些都表明，在乡镇一级设立人民代表大会的常设机构是完全必要的，也是十分迫切的。
（二）关于乡镇人大常设机构的设置方式问题
乡镇人民代表大会的常设机构如何设置呢？从目前的情况看，大体有两种方式可供选择。其一是仿照县级以上地方人大常委会的模式，设立乡镇人大常委会，作为自己的常设机关。其优势是有现成的模式可以参照。当然，与县以上地方人大常委会相比，乡镇人大常委会的职权不一定那么大，比如政府个别副职的选举与罢免可以仍然由人民代表大会来行使等等；乡镇人大常委会组成人员包括主任副主任的数量也不一定那么多，能够形成一套简约的班子即可；乡镇人大常委会的机关设置也应当尽可能的精干。其二是在现在的基础上，把乡镇人大主席团常设化，正式赋予它人民代表大会常设机关的一定职权和功能。当然，要使它能够履行自己的职能，人员应该有所增加，机构应该有所完善。这两种方式，前者是在地方人大常委会的基础上做减法，后者是在乡镇主席团的基础上做加法。我认为，都是可行的。
还有一种意见，就是在乡镇一级仍然实行议行合一，即由乡镇政府首脑兼任主席团主席，或者说是主席团主席兼任政府首脑，或者不分专、兼职，就是一身二任。这样做的好处是，机构精干，运转灵活，效率高超。但是，在目前体制下，乡镇人大对政府的监督就可能成为问题了。提出这个主张的同志同时还提出，这个方式有个前提，那就是要实现乡镇政府官员的直接选举，即由选民直接投票差额选出自己的乡镇长。当然，乡镇长也就直接在选民的监督之下了。
（三）关于乡镇政府领导直接选举问题
其实，我觉得，不管乡镇人大设立不设立常设机关，也不管按照什么模式设立，都应该在乡镇一级早些实行直接选举。我这里说的直接选举，不是指人大代表的直接选举，这一点早就实现了；而是指乡镇政府首脑特别是乡镇长的选民直接选举。我的理由是：其一，乡镇一级是我国最基层的国家政权，它比任何其他层级的国家政权都更接近人民群众，都更需要直接依靠广大人民群众；它的领导者也就比其他任何层级的领导者都更需要人民群众的了解、信任，在广大人民群众中直接建立起自己的威信。其二，乡镇一级作为最基层的国家政权，前面说过，几经合并规模已经比解放初大多了。但毫无疑问的是，乡镇比起其他任何层级的国家政权，无论它的地域范围还是人口数量也还都是最小、最少的，因而实行直接选举也就相对容易组织。一些地方组织乡镇长直接选举的成功实验也证明了这一点。我国毕竟是宣布以发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家为自己目标的国家，我们毕竟在民主选举的道路上要不断地向前走，而乡镇一级恰恰是进行直接选举的最佳试验田。其三，乡镇一级作为最基层的国家政权，面对的是广大乡村，其选民也以农民为绝大多数；而这些年我国农村已经比较广泛地实现了村民委员会的直接选举，广大农村选民已经从多方面获得了直接选举的锻炼和经验，而且也尝到了直接民主选举的成功和甜头。应当说，经过一段时间精心组织进行实验，在总结实验经验的基础上制定相应的法律和实施细则，在乡镇一级逐渐实行直接选举既是可能的，也是可行的。如果能够走出这一步，将是我国民主政治建设的又一个重要进步。
（四）关于乡镇人大与村民自治组织的衔接问题
在我国，广大乡村从上个世纪80年代就建立起了村民自治制度。广大村民依照法律规定，直接选举自己的自治组织—村民委员会，对关系自己切身利益的重大事情，在民主选举的基础上，实行民主决策、民主管理和民主监督，已经形成了一套民主自治制度。我国在8亿农民当中实现的这一民主治理方式，无疑是一步巨大的制度性跨越。这一跨越不仅得到了广大农民的真心拥护，而且也获得了世界范围的高度评价。基层自治制度（包括村民自治制度和社区自治制度），当年曾被彭真同志将其与人民代表大会制度并列誉为我国的两大民主制度之一，可见评价之高。
在谈到乡镇人民代表大会制度完善与发展的时候，曾有人建议应该考虑将乡镇一级人大设计为与村民自治制度相衔接的制度。我们在解放战争年代的解放区，曾经有过行政村人民代表会议制度的实验或经验，建立了村人民代表会议，由村人民代表会议选举村人民政府可参见《毛泽东选集》第4卷第1251-1252页。文中可见“区村（乡）两级人民代表会议”和“区村两级人民代表会议”的字样。那时候解放区的县下设有区、区下设有乡（村）或者村（乡）。其区略相当于后来的乡，而乡则略相当于后来的行政村。所以，那时的乡后面有时加有带括号的行政村，成“乡（行政村）”字样。。在那种体制下，村是作为一级政权组织对待的，其政权组织形式与其他层级是一致的，即都是在人民代表大会制度体系之中的，其衔接是很自然的。但是，现在的行政村不再是一级政权组织，也不实行代议制度，而是实行村民自治方式的直接民主模式；而在乡镇一级则是政权组织，实行人民代表大会制度，是代议制方式的间接民主模式。在乡镇人民政府和村民自治组织之间，构建的是乡镇人民政府指导村民委员会，村民委员会接受乡镇政府指导的关系。显然，这两者之间，在民主程度上不在一个层面。我们当然既不能把村一级已经实行的直接民主改变为间接民主，也不能把乡镇一级的间接民主马上改变为直接民主。那么，唯一的可能就是逐渐增加乡镇一级间接民主制度中的直接民主因素，使其与村直接民主逐渐接近。其实，我们上面说到的在乡镇一级实行政府首脑尤其是乡镇长的直接选举，就是增加或扩大乡镇一级直接民主因素的重要措施。就是说，即使从乡镇民主方式与村级民主方式衔接的角度考虑，也是应该逐渐推进乡镇政府首脑实行直接选举的。
