载《北京人大》2010年第3期。与李正斌合作。
2009年初，听取和审议杜德印主任代表北京市人大常委会在十三届二次代表大会上的报告，感触良多。后来写成一篇文章，刊登在《北京人大》2009年第3期上，主题就是：届首之年，常委会工作从被动形态向主动形态的转变。这也是当时对届首之年（2008年）人大常委会工作的一个突出的印象和感受。转眼之间，2009年又过去了。盘点下来，对这一年常委会的工作有什么突出的印象和感受呢？如果说，2008年是“转变之年”的话，我们觉得2009年可以、也应当说是“创新之年”。当然，这个创新不是突然冒出来的，是以往多年、特别是近年积累的结果。但是，创新又确实是2009年常委会工作的一个突出亮点，一个显著标志。如果说，刚刚过去的2009年注定是北京市人大常委会历史上的一个重要年份的话，那么，创新就应该是这个年份的核心内容。下面，试从创新的角度对2009年常委会的工作做些描述。
一、关于工作观念创新
思想先行是人类行为的规律，观念创新是工作创新的先导。常委会这几年有许多观念上的创新，正是这些观念创新引领了各个层面工作的创新。我们分几个方面说。
其一，关于对人大制度的新认识。德印同志指出，许多人包括党政领导干部对人大制度存在一个认识上的误区，就是不知道作为我国根本政治制度的人民代表大会制度是以人民代表大会这个国家权力机关为核心组织起来的包括国家行政机关、审判机关、检察机关等在内的整个国家机关体系，而是错误地把人大制度仅仅等同于人大，因而对人大制度缺乏敬畏之心。第一次听德印同志讲这个观点，是在2009年9月的一次主任会议上，以后他多次谈及这个观点，并把它写入了市委第三次人大工作会议的文件之中。应当说，把人民代表大会制度和人民代表大会区别开来，这不是首创；但是明确提出把人大制度和人大混淆起来，是对人大制度缺乏敬畏之心的根源，并明确提出全党全国都应当对人大制度怀有敬畏之心，这是一个重大创新。把这个问题解决好，我们才能端正对人民代表大会制度的认识，才能端正对人民代表大会本身的认识，才能端正对人民代表大会工作的认识。把这个问题解决好，才有可能进一步解决好如何改进党对人大工作的领导问题，解决好党如何运用人民代表大会制度实现科学执政、民主执政、依法执政的问题；并进一步解决好“一府两院”与人大的关系问题。对于这样一个具有创新意义的观点，除了在人大内部应该认真贯彻落实外，还应在全社会范围、尤其是党政领导干部中进行广泛而持久的宣传教育工作。
其二，关于对人大工作方式的新认识。在2009年初的一次常委会上，德印同志有一个小结性的讲话，其中有一个部分专门讲到改进和完善人大常委会工作方式问题，以后逐渐定格在“完善工作方式”上，并把它作为重点课题委托给市哲学社会科学界联合会立项研究。人大工作方式这个命题是一个崭新的命题。笔者曾经向接触过的许多省市人大工作者询问，均表示没有听说过这个概念。但是，这个命题得到了许多研究人大问题的专家和从事人大工作的实际工作者的认可和高度评价。德印同志几次谈到，之所以提出这个问题，是有感于如何在现有体制框架下，发挥人大制度的优势、使人大工作有所作为的问题；特别是不能满足于方向正确而碌碌无为。工作方式问题涵盖很广，包括工作理念、工作格局、工作机制、工作方法、工作技术、工作关系等多个方面；其内容也很宽，包括立法方式、行使决定权方式、任免方式、监督方式、代表工作方式、机关运转方式等等。许多同志认为，在现有的条件下，从完善工作方式的角度切入，是加强和改进人大工作、努力实现有所作为的一个很好的抓手与平台。对于工作方式，我们虽然使用的“完善”这样一个动词，但实质上是创新，而且是重大创新，是从概念到观念到具体工作的一系列重大创新。从这层意义上说，完善工作方式无异于创新工作方式。当然，正式提出完善工作方式、研究完善工作方式是在2009年，但实际工作早在2008年就已经着手了。
盘点2009：市人大常委会工作的创新之年
其三，关于对几组关系的新认识。这两年，结合人大在实际工作中如何处理各种关系，德印同志提出并倡导了许多新的认识。比如，对常委会工作的价值定位和职能定位的认识。人大是实现人民当家作主的法定形式，是推动国家民主法制建设的能动力量，是实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的操作平台，这是人大工作的价值定位；而做该做能做之事，把该做能做之事做得有用有效是其职能定位。职能定位是实现价值定位的途径，价值定位是指引职能定位的坐标。比如，对人大工作中权力和责任的认识。对于人大来说，权力与责任是统一的，行权就是尽责，尽责必须行权。我们既不能只讲权力不讲责任，也不能只讲责任不讲权力。有了这个认识，不失职、不越位的问题就好解决了。比如，对人大工作的保障性与建设性的认识。人大工作包括保障各个时期党和政府的中心工作，在保障中心工作的同时也就建设起相应的各项制度规则。一般说来，前者具有时效性，而后者具有长期性，是长期积累而成的制度性成果。就是说，人大工作同时具有保障和建设的双重属性。如果撇开这些具体内容不说，其实所谓保障就是保障人民当家作主，建设就是在保障人民当家作主的过程中建设起一整套保障人民当家作主的制度。再比如，对人大工作过程与实效的认识。人大常委会是集体履职、会议履职，常委会会议是履职的核心环节。但是要想提高会议的质量，发挥会议的效能，必须强调“会议的质量在会前，会议的实效在会后”，抻长工作链条，把对会议质量和实效的目标性追求贯穿到工作的全过程中去。类似这样的成组配套的创新性观念还有很多，它们极大地提升了人大工作者的思想认识水平，同时也就提升了人大实际工作的水平。
二、关于工作方式创新
围绕着完善工作方式所进行的创新，这一年来应当说是很多的。大致可以概括为几个方面。
其一，立法方式创新。经过2008年一年的酝酿，以2009年4月市人大常委会和市政府共同召开立法工作座谈会为标志，在立法方面形成了一系列的共识，构建了新的立法格局和新的立法机制。比如确立了“保证国家法律实施、促进首都科学发展、规范约束权力运行、保障公民合法权益、整合协调利益关系、维护社会公平正义”的基本立法宗旨；形成了“针对问题立法、立法解决问题”的方针。构建了“坚持市委对立法工作的领导，增强市人大常委会在立法工作中的主导作用，发挥市政府在法规制定中的基础作用，加强市人大常委会和市政府内部的整体统筹，加强市人大常委会与市政府各层次之间的统筹协调”的立法工作格局；健全了包括发挥区县人大、各级代表、专家顾问和广大人民群众在立法中的作用的民主立法和科学立法相统一的立法工作机制，实行了立项论证机制、法规起草机制、法规配套规章文件机制和法规评估机制等。这一立法方式的创新有效地增强了人大常委会在立法中的主导性，克服了人大与政府之间、政府部门之间统筹协调不够的问题，大大地提高了立法质量。
其二，监督方式创新。常委会立足于人大监督的特点和优势，注重监督的保障性、建设性和实效性，加强对权力运行的监督，推动带有普遍性、倾向性问题的解决，保障、支持和督促“一府两院”依法行政和公正司法。为此，常委会树立了以监督公共权力运行为中心的新的监督理念，把对人和事的监督与权力运行紧紧联系起来；建立了对内协调各委办、对外联系各区县人大的监督协调机制，统筹人大常委会的监督工作；建立了在确立监督项目计划时广泛征求代表和市民意见的民意参与机制，使监督项目的选择更符合公众意愿。特别是注重激活“一府两院”内部的监督制约机制，以收到事半功倍的监督效果。比如，在预算监督方面，加强对政府审计部门关于部门预算绩效审计的监督，从绩效审计中发现预算编制、管理和使用中的制度性原因，进一步完善预算管理体制和运行机制，提高预算水平和资金使用效益，收到了较好效果。比如，在司法监督方面，加强对检察院关于诉讼监督的监督，并且就加强诉讼监督做出决议，得到了最高检察院的充分肯定和各个方面的好评，取得了很好的效果。
其三，代表工作方式创新。常委会开创了以为保障代表履职服务为中心的代表工作新局面。在为代表服务和加强与代表联系方面，建立了人大常委会统一负责，代表联络部门综合协调，各专门委员会和工作机构分工负责，充分发挥区县、乡镇和街道代表工作机构作用的代表工作格局。在代表批评建议督办方面，建立了常委会主任副主任牵头重点督办、专门委员会和工作机构结合部门工作分类督办、代表联络部门统筹督办三个层次的工作机制。常委会还努力把代表履职与常委会履职紧密结合起来，由各专门委员会围绕着常委会的议题组织代表参与调研、考察、视察，受邀列席专门委员会和常委会并可以发表自己的意见建议，把代表的积极性和智慧、力量凝聚到常委会的中心工作中来，发挥了重要作用，取得了很大成效。常委会还有选择地建立了若干专门性代表小组，包括某一界别的代表小组或具有某种特定身份的代表小组。前者如科技代表小组、农村代表小组，后者如妇女代表小组、少数民族代表小组等。人大代表是按照地区选举产生的，也是按照地区进行活动的，这是法律规定。但是，根据需要适当组织一些具有特定界别或身份的代表开展适合自身特点的一些活动，既有利于发挥这些代表的长处，调动他们对所感兴趣问题的积极性，也有利于常委会更好地履行职能，是一件两全其美的事情。这在市人大代表工作史上还是第一次。
