9地区代表与行业或特定身份代表发挥作用相结合
我国兼职代表制度的最大优越性就是人大代表具有广泛的代表性，可以充分表达各个领域、各个行业的意愿诉求，统筹兼顾各方面的利益，凝聚各方面的力量。市人大常委会非常注重发挥人大代表在利益表达、利益统筹等方面的作用。在代表大会闭会期间，常委会组织形式多样的代表活动，本届市人大常委会还参照代表大会期间代表团活动的形式，开展年中代表活动，进一步提供了地区代表在表达本行政区域利益诉求的平台，畅通了渠道。同时，根据行业的性质和特点或者代表身份的特性，常委会适当组织专业代表小组积极开展代表活动，丰富代表活动内容和形式。当前，市人大常委会共有科技、体育、妇女、农村、少数民族等代表小组。通过代表小组作用的发挥，调动不同领域代表的积极性，也可更广泛地反映不同代表群体及其相联系的广大群众的诉求。
总体上说，多年来，市人大常委会在履行职能和开展各项工作中，坚持将党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，坚持与本市经济社会发展相联系，与现阶段民主法治建设相联系，与本市人大工作历史进程相联系，与全国兄弟省市区人大常委会工作经验相联系，市人大常委会的工作方式在继承以往有益经验基础上，正处于由不够科学向比较科学的转变过程之中，或者说是由科学程度较低向科学程度较高的目标推进。当然受民主政治建设进程、人大工作经验、社会法治氛围等的影响，也有不少问题和不足，需要进一步完善。如立法中，实施性法规多，综合性、创建性法规少；有的法规特色不足，执法成本高。监督工作中，预算监督刚刚破题，可完善空间还很大；监督法规定的监督形式如备案审查等带未开展起来。决定权行使不充分，还未做到政府工作的中长期规划报人大常委会批准。任免权还基本上停留在履行程序状态，等等。需要从实践标准出发，以提高工作质量与实效，实现人民群众满意为目标，以法律评价、公众评价和效果评价为考量要求，进一步完善常委会工作方式。
三、进一步完善人大常委会工作方式的思考
完善工作方式要围绕三者有机统一的政治原则。党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，是走中国特色社会主义政治发展道路，发展社会主义民主政治总的指导原则。地方人大要完善工作方式，首先，要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，核心是坚持党的领导，本质是人民当家作主，基本方略是依法治国、依法办事。其次，要始终体现三者有机统一的要求。应该说，坚持党的领导和保障人民当家作主在本质上是一致的，在理论上也是清晰的，关键是要在实践中有一套可行的机制和方法能体现三方面的有机统一。一方面，要体现统一性。把党的意志和人民的意愿能统一在民主法治建设的进程中，统一在法律法规的制定与实施中；要使人民群众的利益诉求能及时、准确、全面、有效地进入到党委的决策和工作中，使党的领导更符合人民群众的根本利益、更有群众基础。另一方面，要体现有机性。也就是，不能把这三方面割裂开来，要在程序上一环扣一环紧密地联系在一起。一是要畅通人民群众利益表达渠道，通过发挥人大代表作用，把人民群众的利益诉求有序地表达到人大，通过人大有效地反映给党委；二是要善于将党的意志和人民群众的意愿通过法定程序转化为国家意志，既能保证党的领导，又能使党委决策更加符合人民群众的根本利益；三是确保国家意志的贯彻落实，党的意志和人民意愿一旦转化为国家意志，人大就要督促“一府两院”贯彻落实有关决议、决定，要加强对法律法规实施情况的监督检查，这是落实依法治国基本方略的重要内容。
完善工作方式要围绕提高人大工作质量和实效的工作目标。提高人大工作质量和实效是人大工作的重要指导思想。人大工作唯有提高质量、实效，才能体现人大作用，树立人大权威，赢得社会信任。人大工作的质量和实效主要体现在会议的质量和实效，而“会议的质量在会前，会议的实效抓会后”，所以，从纵向上，人大工作方式的完善要围绕加强会议准备、提高会议质量、落实会议决议决定来进行；从横向上，人大工作方式的完善要围绕开好会议，协调好人大与“一府两院”的关系、市人大与区县人大的关系、整合好常委会各工作机构的资源与力量，组织好调研、视察等各项活动。总之，只有明确目标，工作方式的完善才能有针对性和目的性，完善才能出效果。
完善工作方式要围绕依法创新的工作要求。这里有两层意思，一是要依法，人大工作政治性、法律性、程序性很强，要求我们依法按程序办事，既要讲究实体合法，又要注意程序合法。二是要注重创新。坚持和完善人民代表大会制度是分层次的，既有宏观的体制层面，也有微观的机制与方法层面。对于宏观的体制层面，需要党积极稳妥有序地推进，人大及其常委会要在党的统一领导下逐步实施。对于微观的机制与方法层面，则是地方人大常委会应该大有作为的地方，这也可以为宏观的体制创新奠定基础，创造经验。所以，人大工作中需要消除无所谓创新、不能创新的认识障碍，树立需要创新、能够创新、大胆创新、主动创新的意识，在依法规范的前提下，努力实现观念创新、思路创新、方式创新、措施创新，使人大工作在新的历史条件下，适应新形势发展的需要，更好地发挥地方国家权力机关的作用。需要强调的是，依法和创新并不矛盾，是在依法的前提下创新，创新是为了更好地执行法律。人大工作的创新，不是对法律、程序的背离，而是更好地探求贯彻落实之路，推进民主法治建设的进程，是在宪法和法律规定和法定程序内的创新，而通过创新，不断推进法律规定和法定程序的完善和发展。
当前，政治体制改革和人民代表大会制度正处在不断完善和发展的过程中，因而人大工作方式也处在不断健全和逐步完善的过程当中，还需要在总结多年来的实践经验基础上，结合新时期工作需要，继续努力学习研究和探索，不断加以完善，努力形成适应三者有机统一要求的工作方式。需要说明的是，本课题主要是围绕常委会工作方式层面进行思考、提出建议的，但考虑到工作方式的完善与一些体制制度问题密切相关，不能不有所涉及，所以，下面提出的建议多数是属于工作方式范围的，但也有少数内容涉及体制制度层面。
（一）深化对人大制度与人大工作的认识，加强对人大制度和人大工作的宣传教育
多年来，随着社会主义民主法治建设的不断加强，全社会对人民代表大会制度的认识不断深化，对人大工作的认识也不断深化，但客观地说，这些认识还非常有限，有些认识还很不到位，有些做法甚至是错误的。比如课题组在调研中发现，有些同志误认为人大就是监督机关，有些乡镇街道的领导同志甚至把人大作为政府的一个部门或者社团来对待。尽管完善工作方式是人大及其常委会内部的事情，但人大工作方式的完善需要一个良好的外部环境，人大工作方式的变化也必然会影响到人大与其他国家机关之间的关系。所以，完善人大工作方式，必须提高认识，加强宣传，深化执政党、党政领导干部以及广大人民群众对人大制度与人大工作的认识，使我国的根本政治制度深入人心，使人民民主的观念深入人心。当前，党委与人大自身对社会进行人大制度和人大工作的宣传力度应该说是比较大的，各新闻媒体都设有专刊、专栏进行报道，宣传的内容也涵盖了常委会履行职能、开展工作的各个方面。下阶段应主要是在拓展宣传的深度上下工夫，从广义的角度讲，人大宣传工作的内涵决非仅仅是宣传各级人大及其常委会的活动，而是要在加强宣传人大及其常委会活动的同时，加强对人民代表大会制度内容的全面宣传，宣传社会主义民主法治，宣传宪法的基本知识，宣传“一府两院”依法行使法定职权的工作实践等等，使社会和全体公民对人大制度的了解不仅局限在根本政治制度这一概念上，而是要把人大制度与人大工作的宣传联系起来，通过宣传人大工作来深化对人大制度的了解，通过宣传人大制度来评判人大、“一府两院”工作的开展情况。这样做，既可以极大地丰富人大宣传工作的内容，又可以提高基层人民群众的人民代表大会制度意识、宪法意识和公民意识，从而认识人民代表大会制度是世界上任何制度都无法比拟和替代的好制度，是适合我国国情的根本政治制度，认识人大及其常委会是地方国家权力机关，是实现人民当家作主的最佳组织形式。
在这个基础上，我们认为，今后一段时期，在加强人大制度和人大工作的宣传工作过程中，要重点突出对各级党政领导干部的宣传培训力度，切实增强他们的民主法治观念。一是增强依法执政、民主执政意识。牢固树立人民民主观念，消除党政不分、以党代政的做法，特别是高中级领导干部，要增强依法执政的意识，善于运用国家政权机关来管理国家事务，把执政活动纳入到人民代表大会制度这一根本政治制度的框架内。二是增强政治建设的意识。经济建设、政治建设、文化建设和社会建设是不可分割的四个方面，但在现实中重经济建设轻政治建设的现象比较严重，特别是在基层尤为严重。应该加强对基层党政领导人大制度的培训，增强其扩大人民民主、推进基层民主的意识，不断加强基层的政治建设。三是增强人大意识。这主要对“一府两院”的领导干部来说，要牢固树立权力来源于人民、来源于人民代表大会的意识，坚持人民代表大会统一行使国家权力，自觉、主动接受人大及其常委会的监督。总之，要加强对各级党政领导干部、司法领导干部关于人大制度的培训，并针对不同岗位，在培训内容设置上有所侧重，使培训更有针对性、实效性。
（二）加强和改善党对人大工作的领导
人民代表大会制度是党领导人民当家作主的政权组织形式。党的执政地位是通过党对政权机关的领导来实现的。加强和改善党对人大工作的领导，是提高执政能力的重要内容。加强和改善党对人大工作的领导，首先要深化认识，切实转变执政方式。彭真指出：“党和国家要做的事，讲内容，当然是一个东西，总起来说即坚持四项基本原则，实现社会主义现代化，发展社会主义民主，健全社会主义法制，建立高度文明、高度民主的社会主义国家。讲形式，那就不仅有党，还有国家的形式，……凡是关系国家和人民的大事，光是党内作出决定还不行，还要同人民商量，还要通过国家的形式。”党要善于利用人大作为自己开展政治活动的场所，作为自己培养政务干部的学校，作为凝聚民心、党心的基础。党的意见、建议、主张和政策，要通过法定的程序，以提案的形式向人大提出，通过人大的民主程序，变成具有普遍约束力的法律，从而实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合。党委要进一步加强和改进对人大工作的领导，在观念上从过去的“替民作主”转向“让民作主”，通过改革党的领导方式和执政方式，从实际工作中的事无巨细地包揽一切转变为总揽全局、协调各方，通过人民代表大会制度实现党的执政功能。各级党组织要按照科学执政、民主执政、依法执政要求，改变靠党的威信，甚至靠领导人的威信来管理国家的执政方式，把国家的政治经济和社会生活等纳入法制的轨道，通过法律手段来实现党对国家事务的领导。二是积极探索党领导人大工作的模式与机制。党的领导是政治领导、思想领导和组织领导。但这只是原则，实践操作中缺乏制度支撑。党委应该尊重并充分发挥人大作为国家权力机关的作用。人民代表大会制度作为坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的重要制度载体。党委要充分发挥人民代表大会制度的自身优势，将完善自身的决策体制与坚持和完善人民代表大会制度结合起来。党委在作出某一重大决策之前，应该采取各种方式认真听取人大工作的同志的意见，有关地方国家事务的重大决定一定要事先听取人大意见，以提高民主决策、科学决策的能力与水平。如需要形成国家意志，则应将党委意图通过法定程序转化为国家意志，避免以党代政。党委在作出决策之后，特别是形成国家意志之后，要充分发挥人大作用，带头并督促“一府两院”贯彻落实有关决议、决定。特别要强调的是，党委不宜与政府联合发文，因为这样不利于党委统揽全局、协调各方，不利于人大行使对政府的监督职能，也不利于政府独立自主地依法行政。三是尊重和支持人大及其常委会依法行使职权，凡是国家事务，凡是关系到全体人民根本利益的重大事项，凡是宪法和法律规定的应由人大及其常委会审议决定的事项，除了党委作出决策外，还要依法提请人大讨论决定。对人大讨论决定的重大事项，党委要在方针、原则上多研究、多指示、多把关，把党的决策和人大的决定有机结合起来，牢牢把握人大工作的正确方向。要支持人大及其常委会履行立法、监督、重大事项决定、人事任免等各项职权，为人大行使职能、开展工作创造提供支持、创造环境，不断提高人大工作质量和实效。
（三）加强人大机构、人员编制的健全完善工作
