辛亥革命发生时，各省起义民军分别设立了军政府，推举都督总揽军政大权。南京临时政府曾考虑中央地方权力划分问题，拟议省级政府以都督主管官制行政，以省议会及省参事会主管自治行政，但未及实施。袁世凯任大总统后，为谋求所谓统一，将已称都督者加以正式任命，未改称都督的总督、巡抚一概改称为都督。但这一任命只是一种形式，“除一二省以外，（其他各省）依然沿袭其独立时代之状况”。其后，担任副总统的黎元洪提出“军民分治”建议，主张撤都督，改称都军，掌管军权，另由中央任命民政长主管民事。这个建议得到袁世凯同意，但遭到李烈钧、胡汉民等国民党派都督的反对。因此，到1913年春，都督问题暨地方与中央的权限问题始终没有解决。
***认为，各省的土地、人民均属于国家，都督无权据为己有。现在各省都督划界为域，拥兵自重，“用人行政，省自为治”，以“拥护民权”为借口抗拒中央，复以“尊重国法”为借口胁迫人民，实际是假手国法抑制民权，托词民权以抗国法。国法、民权不过为其个人目的服务而已。
他说都督将其控制的省权据为己有，就政治上而言，数年或数十年后，会出现分裂割据局面，“各省俨同异国，痛痒不关……至神州粉碎，同归于尽”。对于人民来说，由过去一个专制君主变成数十个专制都督。由以往受分散于各省的君主压迫变成受集中于本省的都督的压迫，其痛苦比起君主专制时代反而加重了。
基于以上考虑，他发表《裁都督横议》，提出裁撤都督的必要、时机、办法，并对废督后的善后工作发表了意见。
他说：都督产生于革命期间，在旧政府被推翻，新政府尚未建立之时，为安定地方秩序，其存在是必要的。但是，都督的行为举措“往往轶乎法范，暴戾恣睢，飞扬跋扈，论功则拔剑击柱，拼命则叱咤狂呼”，有如盗贼，称雄地方；其阴谋在于窃取国权。如不妨祸于未然，很快会导致国家分崩离析。因此，“都督一日不裁，国权一日不振，民权一日不伸”。
他进而从“解除军法”、“拥护宪法”、“巩固国权”、“伸张民权”、“整顿吏治”五个方面论证都督不可不裁的理由。
对于裁督的时机，他主张“宪典昭示之日，正式政府成立之日，即都督罢权解职之时”。政府宜雷厉风行，采取“震雷劈空之举”。如有“怙恶逆命，抗不解兵，叛迹已著”者，“挞伐宜速”。否则，政潮兵争不止，宪法无尊严可言，国破民亡，天下一无宁日。
他提出裁撤都督应采取“根本解决”，不留后患的原则，以军政、民政分开，同时打破“军权上之地方区域”，军权收归中央。具体做法：
第一，由中央收回军政实权。
第二，由中央任命省尹。有关这一条，他特别提出：（1） 凡担任过都督的，一律暂不授以省尹；（2） 凡由都督设置的民政长应予调任。这样做的目的在于消除原有都督的影响——从此点出发，他甚至提出为了“拔本塞源，固统一之基”，不如废弃省制，仅存“道”一级地方政府。
第三，“依其形势施设之便”，而非以省行政区为据划分军区。各地驻军以内轻外重，即加强边防为原则，全国分“闽粤黔桂滇”、“沿江各省”、“南北满”、“内外蒙”、“前后藏”共5大军区。
第四，废除“都督”的名义。
他还认为，裁督之后，为防备土匪作乱、妥善解决兵的质量、合理使用军费，必须做好善后工作。其做法一是整顿全国警察，使之成为维持治安的主要力量；二是整理军队，淘汰老弱，补充精干，杜绝“空额盗饷”现象。
***申明：他提出的裁督方案，实为不得已之举。只是因为中央命令不能下达，地方混乱不能休止，人民幸福无从得到，财政紊乱无法理清，吏治颓废无以振作，“神州郁塞，憔悴斯民。萁豆相煎，操戈同室”。推原探本，无不是因都督从中作梗而来。
不仅如此，“方今国势之危，倍于前清……若犹各自雄长，不速筹共救之谋，近蹈巴尔干之覆辙，远步埃及之后尘”，祖宗“辛艰缔造之河山”将“豆剖粉裂以去”，四千年“声华明盛”之中华民族将“为波兰、为印度、为朝鲜……长为异族之奴”。
他切望曾为建国元勋的都督们认识到“中央非专制之局”，从有利于国家的角度考虑，慷慨解除兵权，至天下太平。这样，都督自己既没有兔死狗烹之感，中央亦不必效宋太祖赵匡胤的“杯酒释兵权”故事。彼此“开诚布公，雍容揖让”，而对于四亿同胞百姓却如有赦命之恩德。
***发表上述见解时才24岁。多年蕴蓄的知识涵养，敏锐的政治目光，使他不仅把握了问题的关键，而且观察细致，论述周详，观点鲜明，语言犀利，字里行间洋溢咄咄逼人之气。
然而，毕竟是尚未迈出校门的学子，他似乎没有看到他所关注的两个问题表面下掩盖着的是革命者与野心家之间、民主与专制之间的斗争。
他在泛泛批评政党不利于国家的言行之时，更多的指责是针对手中掌握部分武力，试图用迁都、《临时约法》等要求或手段制约袁世凯，又在国会竞选中获得多数席位，对袁世凯的权势形成很大威胁的国民党的；他在泛论都督危害国家统一时，其主要矛头也是针对给袁世凯造成很大麻烦的由国民党人担任的皖、赣、湘、粤等省都督的。而他撰写《裁都督横议》一文之时，又正是袁世凯同其部将策划以武力讨伐南方数省国民党军事政治力量之时。
***当然不可能知道袁世凯的阴谋，但他发表的文章却在一定程度上起到为袁世凯镇压革命力量进行舆论宣传的作用。
尽管如此，没有什么材料证明***与袁世凯及拥袁的政治势力有什么联系。事实上，***也一定程度地接受了当时对袁世凯的专制倾向有所疑虑的人们的看法。他对袁世凯有这样一番评论：
载余以还，大局寝于厝火积薪之安。险象环生，时虞粉裂。枭雄之桀，习为掉弄风云，而自当其运遇之骄子，其举动恒有轶乎法范者。方风驰云扰之会，所以震伏群魔、收拾残局者，固不得不惟此枭雄是赖也。顾威势所播，疑忌斯起，而崎岖奔越，日向康衢泰运以陵进乎前辕。世之倚重于彼者，其效用乃随时势而有所蜕减，终且视为祸根，则疑而防之诚宜矣。
这里说的是民国成立一年多时间里，政局只是在已经点燃的薪柴之上表现出相对的安宁，险情不断，令人时时担忧统一之局会破裂粉碎。惯于拨弄风云的枭雄中的高超者当然是时逢世运的骄子，而其行事经常会超越法律和道德规范。当各种势力蜂起之时，为了震慑压服四方的扰乱者，只有依靠此枭雄。但当此枭雄的声威势力传播开来时，对他的疑忌也就随之而起，而他的威势建立和发展虽然并不顺利，毕竟日日向前，超过以往。人们看重他，希望他发生的作用却愈来愈减小，最终人们将此枭雄视为（未来专制的）祸根，由疑忌进而采取防备之策，这确实是应当的。
此中的“枭雄之桀”即指袁世凯。
既然视袁世凯为“枭雄之桀”，又认为对其“疑而防之诚宜矣”。这也就是说，在***的心目中袁世凯也不是中华民国的理想总统。只不过在他看来，统治国家者势必掌握权力，夺去袁世凯的权力，削去他的威势，此权势必然要转移到别处，“则取而代之者，无论其为个人、为机关”，其能否取信于民，为害于民比袁世凯轻些，都是很值得怀疑的。出于某种两害相权取其轻的考虑，他对袁世凯予以了容忍，既没有明确地表示对其支持，也没有明确地对其加以批评。
***在《言治》月刊上发表的文章还涉及了一些政治法律的理论和实施问题。如针对“张方案”的弹劾问题，他考察了“弹劾”一语在近代民主政治产生之后的运用及国人引用过程中出现的混乱，主张明确此概念的使用界限，使之专用于法律。
关于国会的组织形式是采取一院制，还是二院制？他认为二院制在英国历史上曾流行一时，晚近已渐为形式，而法、美两国采取二院制则因其各有本国特殊国情与历史。中国的特殊国情适合于采行一院制。
关于宪法公布权的所属问题，他细致地辨别了宪法与法律之间、“造法”与立法之间、宪法团体与立法机关之间的区别。指出：宪法为根本大法，居至高无上的地位；宪法的制定和修正是基于国家主权的活动，此权力亦至高无上，不受其他任何机关束缚；宪法团体是根据国家总意而活动的，肩负着国家主权的组织；由此法理证明，宪法公布权不属于大总统，而属于宪法会议。
此外，他还结合这个问题介绍了日本、普鲁士、德意志及英、美、法等国在法律颁行程序同国家元首的关系上分别采取的“裁可权”（法律经立法机构制定之后，须经元首批准方可生效）、“批行权”（法律须经元首核查是否按宪法所定程序制定，而后加以签署方可生效）、“不裁可权”（即否决权，元首认为立法机构通过的法律不适当，有权谘请该机构予以复议）的大体内容，并且介绍了各国选举制发展的趋势及一些国家的选举制概况，以及各国议员的报酬等等。
***讨论的这些问题是民国伊始国家政权建设中的一些具体问题。与对待党派、统一问题不同，在这些问题上，他采取了阐释学理，征寻实例，提出意见的方式和极其宽容的态度。
***一生注重理事结合和坚持独立与容忍结合的思维习惯和行事原则，在对这些问题的探讨中即开始表现出来。
探寻乱因
1913年3月20日夜，上海火车站发生了一起震动全国的刺杀案：国民党的重要领导人宋教仁遭歹徒枪击受重伤，两天后不治身亡。
宋教仁早年曾同黄兴、陈天华等一起发起组织反清革命团体华兴会，因发动起义失败流亡日本，不久加入中国同盟会。辛亥革命前夕，宋教仁回到国内，一面从事同盟会中部总会的筹建组织，一面担任《民立报》主笔，以“渔父”笔名著政论，声闻舆论界。他对腐朽反动的清政府所作的批判和对日本、俄国在东北、蒙古，以及英国在云南边境地区侵犯中国主权的行为及帝国主义瓜分中国野心的揭露给国人留下过深刻印象。在民初政治问题上，宋虽然也对袁世凯的专制抱有警惕，但为谋求国家安全，他主张维护统一，以政党内阁制来削弱总统权力，以防止专制局面。他一度担任北京政府第一任内阁的农林总长，同时奔走于同盟会改组工作，成为民国初年第一大党——国民党的代理事长。国民党在第一届国会竞选中获胜与他的努力密切相关。
***对党争，尤其对国民党持强烈反对态度，但或许由于在统一御外问题上持相同观点，他对宋教仁独有一番好感。他称宋教仁为“天以大任责斯人，生民利赖，旷世难遇”的“当代贤豪”。宋教仁被刺后，***写下《暗杀与群德》，表示哀悼和惋惜。
不过，***的文章并非只为悼念宋教仁而发。确切说，他是借宋教仁遇刺一事来说明民国以降群德衰落的现象，呼吁制止暗杀之风。
一直崇尚侠义，以荆轲、高渐离为榜样的***最初对暗杀并非十分厌恶。他盛赞荆轲、张良行刺秦始皇之举“流血五步，壮快千秋”，并认为他们的行为是当时“群德之昌”的表现。他同样肯定清末革命志士吴樾、徐锡麟等刺杀清政府重臣为“开民国方兴之运”之举，是“群德将有复活之机”的表现。
在他看来，这些暗杀行为之所以可歌可泣，是因为行此暗杀之人是英雄，而非盗贼。英雄行暗杀是为“锄奸诛佞”，其结果“长义侠之风”，其功劳可“比于甘露杨枝”；盗贼行暗杀，其结果是“摧贤害能，启残忍之端，祸乃深于洪水猛兽”。
那么，行暗杀者到底是英雄还是盗贼？也就是说，某一时代暗杀行为究竟多出自英雄还是出自盗贼呢？他的答案是：此事“实其群德有以范成之”，即是那一时代群众道德熔铸的结果。
他认为，宋教仁之死是出自奸人的暗杀，“死之者武士英，所以死之者群德也”。
群德为何成为宋教仁被刺的原因？“群德之衰，武贼之流，乃敢出没于光天化日之下，以行其滔天之罪恶。群有巨憝而容之，群有彦俊而无以卫之，乃渔父之所以死耳！”
把暗杀行于盗贼归咎于民德衰落，这一看法大抵是受19世纪末20世纪初启蒙思想，特别是梁启超思想的影响。
按照传统儒家思想观念，社会上君子和小人之道互相消长，其原因在于君主是否以仁德齐家治国。所谓“一家仁，一国兴仁；一家让，一国兴让；一人贪戾，一国作乱”；“君仁莫不仁，君义莫不义。”当君主行仁政之时，有德之士为其所用，成为仁政的执行者和仁德的教化者，因此这部分知识分子也成为“君子道长”，“小人道消”的重要因素。而民众则始终被视为“可使由之，而不可使知之”的被动者。
对民德的认识同强调是从国人了解西方民主制度优越和国力强盛与人民的权利和素质之间密切关联开始的。严复首先从种族竞争、优胜劣败的角度提出民德、民智、民力对于富强国家的重要，从而坚持倡导教育救国。
梁启超进而从更新人民素质，造就新型国民的考虑出发，将培养“合群之德”即“群德”或“公德”作为最要紧的工作。他指出，中国古代道德依君臣、父子、兄弟、夫妇、朋友的旧伦理，重“私德”而轻“公德”，以“束身寡过主义”为“道德之中心点”，其“谬种流传，而国民益不复知公德为何物也”。按照近代西方的“家族”、“社会”、“国家”新伦理，个人对社会和国家有不可不尽之责任和义务。他认为，这种新伦理是新型国民必须具备的人格要素。他还指出，一个人如果不对其生息于其中之群体尽责任义务，即便是做到了“束身寡过”，他仍然是有害于其群体的蠹虫，原因是他从群体得到益处，却不给群体以报答。梁启超还把缺少公德看作国家衰落的重要原因：“今吾中国所以日即衰落者，岂有他哉，束身寡过之善士太多，享权利而不尽义务，人人视其所负于群者如无有焉，人虽多，曾不能为群之利，而反为群之累，夫安得不日蹙也。”
***所说的“群德”虽然更近于一般意义的民德，而非梁启超强调的“合群之德”，但从他所谓社会中容有大恶而不除，以至大德之人不能受到保护的说法来看，他说的群德之衰很大程度上正是人人缺乏责任心、义务感的表现。
群德衰落是导致暗杀多行于盗贼的原因，但却不是暗杀本身得以发生的原因。在几个月后因暗杀事件再度发生，自杀事件亦随之而起的进一步思考中，***认同了暗杀“起于政治之不良”的说法。同时，他对民国政治是否比清政府时的政治更为不良这一点持保留态度，而做出了“暗杀之所以炽盛于今日者，不良政治之余波耳”的结论。他进而指出：“不良政治基于暴力，为世间一种罪恶；暗杀手段亦基于暴力，亦为世间一种罪恶，以暴力止暴力，以罪恶除罪恶，以毒攻毒之计也。”
