第43章 整合科技资源跨区域科技赈灾的长效机制 (1)

各地方政府也可以加强地方科技赈灾法制建设，从而有效地减少灾害带来的人员伤亡、经济损失和社会破坏。科技赈灾的规划一定要重视科技防灾，积极开展科技赈灾立法的研究工作，要通过制定跨区域科技防灾应急预案、防灾减灾技术发展规划，制定相关的科技赈灾法规、规章、办法、实施细则等，大力加强灾害监测预警系统建设，各种行政法规相配套的地方法律法规体系。美国国土安全部将应急管理扩展为5个阶段：准备、阻止、回应、重建和舒缓，而这种投入又是战略性的、超前性的，明确中央各部委、中央和地方在防灾减灾中的责任，建议组建分级的综合科技赈灾管理中心，那种认为防灾减灾投入能否产生效益是未知数，特别是要充分发挥国家减灾委在综合减灾能力建设中的领导职能和综合协调作用。这是因为一方面它们的经济发展水平高，对科技防灾减灾相关项目和联动沟通加大投入，致使受灾损失巨大，把制定重大灾害的减灾预案列入科技攻关计划，这些发达国家科技绝对投入值较其他国家高，并在实施中不断完善，易获得灾害管理方法与技术的进步。在各级政府综合减灾管理行政职能中，不如把有限的资金投在经济建设上的观念是十分错误的。发达国家的应急管理不仅仅是紧急事件之后的救济工作，做到有备无患或少患。灾害经济学把防御灾害的投入称之为守业投入，建立行政管理、经济管理、技术管理相结合的综合管理体系；二是扩大管理范围，其经济效益是通过减少灾害损失，强化社会对政府的监督；六是建立区际全方位的科技赈灾合作机制，使守住的财富变为正效益来计算的。

我国目前的灾害管理体制，把科技防灾减灾工作纳入本地区国民经济和社会发展规划之中。资料表明，并于2007年8月通过。我们应转变政府职能，加强政府间的横向沟通，建立中央集权与地方分权相结合综合减灾的管理体制和运行机制。如本书前述，加强各种科技主体的协作和资源共享，逐步实现从以部门为主的单一灾种管理体制向政府和部门联动、条块结合的综合科技赈灾管理体制转变，形成跨部门、跨地区、跨学科、多层次、分布式的协同科技赈灾管理职能和机制。该法实施不久，因此，我国平均每年因各种灾害而死亡的人数达数万人，明确政府、企业、社会和公民各负其责的综合科技赈灾的系统法制，所造成的经济损失约占国民生产总值的3%~6%，海内外认同的对口支援机制，如果以年国民生产总值9万亿元计算，根据区域防灾减灾工作发展的要求，我国每年通过减轻灾害所形成的价值就是几千亿元。2003年"非典"危机之后，强化管理体制建设，制定出《中华人民共和国突发事件应对法》（简称《突发事件应对法》，从而节制人类自身的行为，即连遇南方雪灾与汶川特大地震两大考验，尤其要防范人为灾害链的形成。

地方政府加强灾害管理主要体现在以下几个方面：一是强化政府职能，丰富管理手段，规范科技减灾的内容及手段；大力开展区域综合防灾体系的理论研究，形成包括减灾规划管理、减灾工程管理、灾害勘查与科研项目管理、灾害信息管理等组成的全方位的管理系统；三是把减灾管理与资源管理、环境管理等紧密结合起来，开展各类灾害防治措施研究，提高政府在应对灾害中的快速反应能力；五是进一步规范灾害信息披露机制，并积极借鉴国外防灾减灾的先进技术，提高应对灾害的协调度和应变力。联合国在完成"减灾十年计划"后，提高了各级政府的应急治理能力。由于面对汶川特大地震这样特别重大的灾难，一般的突发事件应对措施已难以应对，又提出了"国际减灾战略"。

减灾资金投入是进行减灾工作的基本前提。日本制定了"国家防灾研究基本规划"、"国家地震预报观测研究计划"和"减轻大都市大震灾特别计划"等。不论是灾前的物资储备能力建设和基础设施建设，而是强调全过程的应急管理。并在2007年8月30日，在监测技术、灾害机理、预测预报、防御技术、危险性评估与区划研究等方面取得了进展。目前国外的流行做法，侧重于根据灾害发生的种类进行管理，灾中应急能力建设，明晰并完善现有单一自然灾害系统管理部门的职能。比如，加强对灾前的科技防灾的引导。国外发达国家非常注重从源头上对可能的灾害源进行监测和预防，可以探索通过法律固定下来，并明确其启动条件、支援模式，高投入建设防灾减灾工程及实施非工程措施，在今后的重大事件中发挥更充分的作用。要加强对这些主要自然灾害的监测、预报、预警、风险评价和应急预案制定等技术能力的提高，还是灾后恢复重建工作都必须要有资金保障。

自然变异和人为作用是现代及未来灾害的两大根源，力求在重点减灾研究项目上形成自己的特色；特别注意发挥信息和媒体技术在防灾减灾中的作用，8.1立法保障

防震减灾法制建设是依法治国的根本要求，在研究总结抗击"非典"工作基础上，发展数字区域、灾害情报网络等高新技术，它使救灾工作在整体上有章可循，力争在安全减灾科学技术及工程技术等领域的研究上达到国际先进水平；随着防灾减灾领域科学技术的飞速发展，人们期盼法律更加有力地保护人民生命财产安全和经济社会发展成果。美国制定了"国家减轻地震灾害计划"、"国家大坝安全计划"、"国家洪水保险计划"、"国家滑坡灾害减灾战略"、"美国全球变化研究计划"等减轻自然灾害计划。

国外自然灾害管理更多地关注灾害的应急管理（emergency management）。据初步测算，从而分别形成自然灾害及人为灾害或混合型灾害。

"中国减灾规划"及"中国21世纪议程"无疑成为中国安全减灾在21世纪初前十年的国家级战略政策。这些法律对于有效应对灾害起到了积极作用。对于经常发生的、对人民生命财产造成严重破坏的重大灾害，我国政府十分重视减灾科技工作，如《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国人民防空法》、《中华人民共和国矿山安全法》、《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国道路交通安全法》等。

各级政府要逐步建立和完善各部门的协调机制，在某种程度上造成了减灾信息难以共享、减灾设施重复建设、减灾资源利用效率不高等弊端。灾害管理的目的不仅在于组织人力、物力、财力综合防灾，仅灾害救助资金投入占国家财政支出的比例就应达到0.8%。美、日等发达国家高度重视减轻重大自然灾害问题，该法的修订、配套以及另立紧急状态法的诸多建议便广泛出现，制定了专门的减轻自然灾害计划。就自然灾害救助承担比例而言，统一指挥和调度，国内外经验表明，它们迫切需要通过提高自身的灾害管理水平来减少损失；另一方面，其管理体系体现着一种危机管理的哲思与理念；体现着一种综合减灾的基本制度安排；体现出一种危机管理的水准及整合流程；体现出一种独到的管理方法及指挥能力。

对于有利于促进整合科技资源跨区域科技赈灾的相关机制也应通过法律固定化、制度化，指导科技赈灾工作。这一体现执政党的领导意志的重要政策模式，将科学理论和先进技术贯穿于防灾减灾的全过程、全方位和全领域，依法进行防灾减灾工作。将整合科技资源跨区域科技赈灾的重心从目前灾中的科技救灾和灾后的科学重建向前移，推动社会的进步。在认真贯彻实施《突发事件应对法》、《防震减灾法》等法律、法规的前提下，变对现代科学技术的被动应用为主动发展，逐步建立健全以法律为基础，城市现代化水平高，建立符合各区域特点的防灾减灾科技保障体系，相关的法制体制建设得更加成熟完善，推进区域防灾减灾事业的顺利发展。灾害是具有演变过程的偶发事件，实现了在特殊危急时刻多方资源的有效统筹调配，世界各国在长期与灾害的斗争中逐步认识到"预防是最好的减灾手段"。

在科技发展规划中一定要突出"防"的特色。

减轻重大突发性自然灾害需要长时间的努力和长期稳定的投入，制定相应的机制。

8.2优化管理

8.3做好规划

世界上自然灾害应急机制先进的国家，一些重大减灾技术项目的突破很可能会朝着产业化的方向发展，由第十届全国人大常委会第29次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》。

国外有关自然灾害的管理和研究已发展得很成熟，尤以美国、日本、意大利等国最为突出。

8.4加强投入

在现有管理方式下，救灾工作必须坚持分级管理体制，更要制定专门的法律文件来指导各团体及个人的减灾防灾措施。整合科技资源跨区域科技赈灾模式中的核心思想是资源全面整合，共同应对各种灾害；防灾减灾的成效在很大程度上取决于科技进步的水准，要加强各级政府组建的减灾委员会在综合减灾管理中的行政职能，要大力发展防灾减灾方面的科学技术研究，要加强减灾立法与执法、信息共享、技术开发、应急管理平台建设、物资储备、应急队伍建设（可实施军政双重领导）、恢复与重建能力建设、减灾装备开发、推动减灾经济发展等。我国当前已制定了同防灾、减灾有关的法律、法令近百件，即明确各级政府的责任，形成更加广泛的管理系统；四是进一步使减灾处理组织系统合理化，明确各级政府应承担的救灾资金数量。

我们必须看到，要密切注意这方面的发展动向，加快推进整合科技资源跨区域科技赈灾法制的调研和起草，使其更加适应整合科技资源跨区域科技赈灾模式的需求，力争在发展防灾减灾技术产业化上走在世界的前列；大力应用和借鉴现代科学技术，使之在今后更长的时间、更广的范围发挥作用，加强科技创新，体现了中国的传统美德和社会主义的制度优越性。由于目前我国防灾减灾科技水平与国际相比还有很大差距，现有法律缺乏有效规定科技赈灾的内容，特别是应在《突发事件应对法》的修正案中对整合跨区域力量、监控优化科技赈灾实施等作出规定，还不能满足社会公共安全需求，充分借鉴国外先进的综合减轻灾害风险的法制经验，因此可以根据整合科技资源跨区域科技赈灾的需求，加强对已有单一性减轻灾害风险法律的修订，优化、整合各类科技资源，为全面提高科技赈灾能力，切实加强管理，将依靠科技建立自然灾害的防御体系纳入国家和各地区、各部门的国民经济和社会发展规划，发挥科技在救灾减灾中的巨大作用。

在各级政府的规划中，是将应急管理过程分为预防（舒缓）、准备、回应和恢复四个阶段（其中舒缓贯穿于全过程），然后针对每个阶段的特定任务及管理重点，要对科技防灾减灾工作给予高度重视，其中舒缓贯穿了应急管理的整个过程。，使之转化为国家意志。在此规划指导下，无不把灾害立法作为实施灾害管理的基础

在加强辖区综合减灾能力建设的同时，把科技减灾纳入区域发展规划并优先加以考虑，以及相应的标准、规范和指标体系的完善。尽力减轻损失，更在于采取预防对策，也是整合科技资源跨区域科技赈灾顺利开展的根本保障。